綿陽市涪城區(qū)七屆人大四次會議第20號建議專題就刑事訴訟中偵查權(quán)、檢察權(quán)相互制約中的具體問題，代表提出建議后，區(qū)委政法委及時組織有關(guān)部門認真辦理和與代表進行溝通。筆者作為建議領(lǐng)銜代表，對建議辦理表示十分滿意。

2024年7月18日中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出“健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程在有效制約監(jiān)督下運行”。從對較為集中體現(xiàn)“相互制約”的公安機關(guān)對檢察機關(guān)不批準逮捕、不起訴決定復(fù)議、復(fù)核工作執(zhí)法實踐看，公安機關(guān)幾乎是放棄權(quán)力、不敢行使“相互制約”權(quán)，單就公安機關(guān)而言法律在此嚴重打了“白條”，當(dāng)然就很難保證憲法、刑事訴訟法所確立的“保證準確有效地執(zhí)行法律”的立法目標(biāo)和《決定》貫徹落實。筆者作為公安機關(guān)的人民警察和所在區(qū)的人大代表，專門就公安機關(guān)、檢察機關(guān)相互制約問題提出建議。

一、公安機關(guān)、檢察機關(guān)“相互制約”的定義及分析

“制約”前面冠以“相互”，漢語語意已夠明確。公安機關(guān)、檢察機關(guān)“相互制約權(quán)”如何定義？我國法律早有明確規(guī)定，但現(xiàn)實斗爭中對此卻相當(dāng)模糊。對案件認識產(chǎn)生爭議，是很正常的；對法律的理解有不同意見，主要是中文語義豐富、立法法律語言不規(guī)范，屬正?，F(xiàn)象?！稇椃ā贰?人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”?！缎淌略V訟法》也作出基本相同的規(guī)定。從兩部法律看，對公安、檢察、法院在刑事執(zhí)法中的“分工”、“配合”、“制約”內(nèi)容基本一致，目標(biāo)高度統(tǒng)一于“保證準確有效地執(zhí)行法律”。以上法條是關(guān)于人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)在刑事訴訟中職責(zé)分工，互相配合，互相制約關(guān)系的規(guī)定。辦理刑事案件，公檢法三機關(guān)應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，這是憲法確定的刑事訴訟的基本原則。刑事訴訟法依據(jù)憲法的規(guī)定，不僅在本條規(guī)定了這個原則，而且在其他條文中就分工負責(zé)和配合制約方面作了許多具體規(guī)定，是我國多年來司法實踐經(jīng)驗的總結(jié)。

公、檢、法三機關(guān)的分工負責(zé)，是指刑事訴訟活動中的職責(zé)分工和案件管轄分工?；ハ嘀萍s，是指公檢法三機關(guān)在刑事訴訟中，互相防止和糾正可能發(fā)生的錯誤，以保證案件質(zhì)量，正確運用法律維護公民的合法權(quán)益、有效地打擊犯罪。分工負責(zé)、互相配合、互相制約，是密切相關(guān)，缺一不可的。

公安機關(guān)、檢察機關(guān)“相互制約”權(quán)簡單的講主要是在公安機關(guān)在接受檢察機關(guān)法律監(jiān)督同時所作出的制約反映，即平等行使法律規(guī)定的“制約”權(quán)。

二、當(dāng)前公安機關(guān)、檢察機關(guān)“相互制約”需要直面的問題

1、主要現(xiàn)象。從基層公安機關(guān)刑事執(zhí)法現(xiàn)狀看，公安機關(guān)在刑事執(zhí)法中分工明確、配合檢察機關(guān)遠遠大于制約檢察機關(guān)，“互相制約”可以說幾乎為零。據(jù)調(diào)查，基層公安機關(guān)對移送起訴的案件檢察機關(guān)不批準逮捕、不起訴，一般不會提出復(fù)議，更不會復(fù)核。筆者作為基層人大代表，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除前述不復(fù)議、復(fù)核外，還存在一是拒絕接收公安機關(guān)的案卷?；鶎訖z察院存在拒絕接收公安機關(guān)提請批準逮捕案件和移送起訴案件，也不出具拒絕接收的法律文書，當(dāng)然也沒有任何理由。二是違規(guī)要求公安撤回案件。對公安機關(guān)提請批準逮捕案件和移送起訴案件，檢察機關(guān)審查后不出具任何法律直接通知辦案民警將案件撤回。實踐中，公安機關(guān)為了保護民警個人不受法律追究，無賴采取了由所屬公安機關(guān)向檢察機關(guān)提出撤回函，并將該函送達檢察機關(guān)。這種模式除沒有法律依據(jù)外，還可能存在極大法律風(fēng)險，公安機關(guān)偵查在提出進入下一環(huán)節(jié)的同時又自己要求撤回追究，應(yīng)該是一個天大的“法律笑話”。三是對逮捕條件把握不準。刑事司法實踐中，公安機關(guān)提請逮捕的案件，檢察機關(guān)作出不予批準逮捕決定，而大量的案件人民法院在審判過程中又決定逮捕，要求公安機關(guān)執(zhí)行。在人流較大的當(dāng)下，公安機關(guān)又要花費大量警力、財力和資源去執(zhí)行逮捕，浪費國家資源。

2、制約監(jiān)督地位不對等?，F(xiàn)代漢語詞典在定義“制約”時，指出“甲事物本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件”①，而“相互”則解為“互相”、“兩相對待的”②。由于檢察機關(guān)擁有法律監(jiān)督、偵查監(jiān)督等職權(quán)，加之公安機關(guān)有逮捕、起訴目標(biāo)任務(wù)公安機關(guān)及其民警往往不會去“得罪”檢察機關(guān)，也談不上去“制約”。檢察機關(guān)依法監(jiān)督（監(jiān)督的地位不具對等性）公安、法院、司法行政及所有行政執(zhí)法機關(guān)，很自然會想到誰監(jiān)督檢察機關(guān)？雖然法律規(guī)定人大可以監(jiān)督檢察機關(guān)，但其監(jiān)督力度遠遠不夠。

3、公安機關(guān)辦案民警對法律知識欠缺?！缎淌略V訟法》規(guī)定，公安機關(guān)認為人民檢察院不批準逮捕有錯誤的，向同級人民檢察院要求復(fù)議；公安機關(guān)對復(fù)議決定不服的，可以“向上一級人民檢察院提出復(fù)核”，并且同樣賦予了公安機關(guān)對檢察院作出的不起訴決定復(fù)議復(fù)核的權(quán)利。因此提請復(fù)議復(fù)核是公安機關(guān)貫徹刑事訴訟法“互相制約”原則，確保準確執(zhí)行法律的重要方式。但有一些人卻認為，檢察機關(guān)作出不捕不訴決定是經(jīng)過慎重考慮的，決定是正確的，公安機關(guān)再提請復(fù)議復(fù)核是對訴訟資源的一種浪費，是對檢察機關(guān)監(jiān)督地位的不尊重，甚至還認為是公安機關(guān)推卸責(zé)任，給受害人上訪提供借口，造成檢察機關(guān)工作被動。公安機關(guān)對犯罪嫌疑人刑事拘留后，未能在法定的期限內(nèi)收集到足夠的犯罪證據(jù)，部分民警認為刑事拘留后自行決定變更強制措施，如果決定有誤，會給個人和單位憑添許多麻煩，甚至要承擔(dān)執(zhí)法過錯責(zé)任，因而對明知證據(jù)不足的案件仍然提請批準逮捕、移送起訴，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。公安機關(guān)辦案民警對所辦案件缺乏足夠信心，擔(dān)心日后檢察機關(guān)對所辦案件找“麻煩”。

三、構(gòu)建相互制約平臺，健全檢警法定相互制約常態(tài)機制，走出公安機關(guān)、檢察機關(guān)“相互制約”適用法律規(guī)定的困境。

公安機關(guān)、檢察機關(guān)都是依法進入刑事訴訟的法定機關(guān)，依法追究涉嫌犯罪人的刑事責(zé)任是共同目標(biāo)，應(yīng)統(tǒng)一于保證憲法、刑事訴訟法所追求的“保證準確有效地執(zhí)行法律”的立法目標(biāo)，在“相互制約”中其法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的。可以從以下幾方面入手，向有權(quán)機關(guān)提出建議：

1、搭建公安機關(guān)、檢察機關(guān)相互制約平臺，促使其成為公平、公正執(zhí)法有效途徑。兩機關(guān)應(yīng)正確理解“監(jiān)督”、“制約”的法理含義，不能片面強調(diào)“權(quán)力”。公安機關(guān)正確認識檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，檢察機關(guān)要把法律賦予的法律監(jiān)督融入保證“準確有效地執(zhí)行法律”；公安機關(guān)及其民警、檢察機關(guān)及其干警不應(yīng)把復(fù)議復(fù)核看成是檢警“打官司”、“扳手勁”、“較勁”，而是常態(tài)的法定程序，公安機關(guān)對于不捕、不訴，應(yīng)就案件事實本身大膽復(fù)議復(fù)核，檢察機關(guān)不應(yīng)把公安機關(guān)復(fù)議復(fù)核看成是“挑刺”。基于此建立的機制，筆者認為既是法律本身價值所追求，同樣是具體辦案的基層檢察干警、公安民警乃至國民多年期盼。

2、修訂國家法律或出臺相關(guān)批復(fù)、解釋，把法律規(guī)定的相互制約明確化、具體化、常態(tài)化?！稇椃ā?、《刑事訴訟法》只作了原則性，公安機關(guān)、檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》要求和對相關(guān)法律性文件規(guī)定實施接地氣的改革。

3、廢除復(fù)議復(fù)核考核指標(biāo)制度，將復(fù)議復(fù)核考核從目標(biāo)管理中“請出去”，引入以獎代考獎勵辦法。公安機關(guān)和檢察機關(guān)的目標(biāo)考核，使得檢警辦案人員十分為難。在當(dāng)前復(fù)議復(fù)核權(quán)被扭曲的背景下，建議檢警分別設(shè)立相互制約獎勵基金，共同組成專家考量組，對正確行使復(fù)議復(fù)核權(quán)的辦案人員予以獎勵。在鼓勵、培育的基礎(chǔ)上，健全辨案、說理相關(guān)制度，真正體現(xiàn)法律的公平、公正。

4、開展專門的研討活動，形成較為統(tǒng)一、規(guī)范的“相互制約”刑事法律政策理論，為立法機關(guān)提供可資借鑒的成果。

5、開展公安民警、檢察官同堂培訓(xùn)，讓具體辦理案件的警察、檢察官真正知曉我國法律規(guī)定的相互制約制度，樹立正確的執(zhí)法觀。

6、公安機關(guān)、檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)加大指導(dǎo)力度，幫助一線執(zhí)法人員正確行使相互制約權(quán)。

7、提高公安機關(guān)刑事執(zhí)法水平，從根源上解決不敢行使相互制約權(quán)。法律是公開的，有罪無罪主要看公安機關(guān)證據(jù)，而不是誰怕誰。研究表明，由法院最終組裝形成的案卷總共有161頁，而偵查階段形成的案卷材料就達101頁，占了整個案卷的62.73%，此后的審查起訴、審判階段增加的案卷材料不到40%。需要指出，后期案卷材料即或增加，增加的內(nèi)容也涉及程序性、法律性而非證據(jù)性的事項③。就證據(jù)卷而言，偵查階段形成的證據(jù)材料占據(jù)了整個案卷證據(jù)材料的絕大部分，其中偵查前期（逮捕前）形成的材料又占大部分。三年度中偵查階段形成的證據(jù)材料的98%④。刑事案件證據(jù)公安機關(guān)收集的占如此大比例，應(yīng)該對案件性質(zhì)、證據(jù)證明力度相當(dāng)了解，但為何對案件缺乏足夠的信心？筆者研究發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)制約檢察機關(guān)的方法甚少，就其根本主要是公安機關(guān)刑事執(zhí)法水平亟待提高，辦案民警底氣不足。

綜上所述，在貫徹落實《決定》中公安機關(guān)、檢察機關(guān)不應(yīng)對“相互制約”保持沉默，更不言放棄。筆者呼吁公安機關(guān)民警、檢察機關(guān)檢察官正確行使“相互制約”權(quán)，期待適用法律規(guī)定的“相互制約”權(quán)明確化、具體化、常態(tài)化，最終達到“保證準確有效地執(zhí)行法律”和《決定》規(guī)劃的改革穩(wěn)步實施。