內(nèi)容摘要：當(dāng)前,長效治理、綜合治理、源頭治理落實(shí)難的重要性和緊迫性日益凸顯。 面對新案不斷涌入，舊案不斷沉積的實(shí)踐困境,在執(zhí)源治理工作全面鋪開的同時,終本清倉也有序展開,堵住“入口”的同時,也要讓“出口”暢通無阻。實(shí)踐中，終本案件存在主觀層面對終本程序價值認(rèn)識不足,制度層面規(guī)范執(zhí)行、規(guī)范管理力度不夠,執(zhí)破融合推進(jìn)不力等一系列問題。這些現(xiàn)實(shí)存在的問題,在一定程度上損害了法院執(zhí)行工作的公信力,因此有必要對其進(jìn)行糾偏和完善。由此,如何有效規(guī)范地管理和化解終本案件,本文將從以下幾個方面著手研究:嚴(yán)把終本案件入口關(guān)，切實(shí)做到“控增量”、優(yōu)化整合恢復(fù)執(zhí)行司法資源、進(jìn)一步規(guī)范終本后續(xù)管理制度、依托多元化解糾紛制度，撬動各方資源為終本案件出庫借力。

一、剖析：終本案件長期未實(shí)質(zhì)化解的原因分析

1.終本案件程序配套制度闕如

準(zhǔn)入條件不規(guī)范。對于本不應(yīng)進(jìn)入終本程序的案件，管理缺位，規(guī)范失衡。體現(xiàn)在對終本程序的適用標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行程序以及后續(xù)管理等事項(xiàng),《中華人民共和國民事訴訟法》相關(guān)解釋未作明確規(guī)定，實(shí)踐中極易導(dǎo)致部分法院在適用時標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛或程序過于簡單，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

管理機(jī)制不完善。實(shí)踐中，終本案件的結(jié)案不規(guī)范，導(dǎo)致入庫的終本案件質(zhì)量不佳 ,目前，也尚未全力實(shí)現(xiàn)終本結(jié)案程序與恢復(fù)執(zhí)行程序之間有效、有序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。部分法院在終本案件的管理方面、終本案件的結(jié)案審批和恢復(fù)程序均存在較大的隨意性,雖然大部分法院已實(shí)現(xiàn)對終本案件進(jìn)行單獨(dú)管理,如上級法院審批終本結(jié)案、設(shè)置終本組，但對終本案件的有序管理仍未引起足夠的重視，僅僅是依據(jù)上級法院的文件指引進(jìn)行部分規(guī)定動作，實(shí)質(zhì)上并未結(jié)合自身法院實(shí)際情況，有效規(guī)范管理終本案件以及對終本案件進(jìn)行實(shí)時動態(tài)分類監(jiān)管。

2.終本案件退出機(jī)制不明確

終本案件恢復(fù)程序受阻。實(shí)踐中,大部分終本案件沉寂在終本庫后,很難再進(jìn)入執(zhí)行程序。而終本制度設(shè)置的初衷往往是為了保留案件再次進(jìn)入執(zhí)行程序的可能性,申請執(zhí)行人的權(quán)利預(yù)期與案件重啟存在矛盾,涉執(zhí)信訪頻繁,當(dāng)恢復(fù)后的終本案件再次終本或者終結(jié)結(jié)案時,就申請人而言,依然是執(zhí)行不到位。當(dāng)然,在被執(zhí)行人確實(shí)沒有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的情況下,恢復(fù)執(zhí)行不到位也只能歸于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。執(zhí)行實(shí)踐中，法院查物難、找人難,案件恢復(fù)執(zhí)行所需的財(cái)產(chǎn)線索、人員下落，法院難以精準(zhǔn)掌控,這也就導(dǎo)致恢復(fù)執(zhí)行程序存難。其次,法院的考核指標(biāo)失衡,導(dǎo)致法院為了考核指標(biāo),存在“重首執(zhí)輕終本”現(xiàn)象。但需要認(rèn)識到的是,恢復(fù)執(zhí)行程序的不順暢,會動搖終本程序本身存在的根基,終本程序制度的合理性也會存疑。

執(zhí)破融合功能未有效發(fā)揮。對于涉企終本案件,破產(chǎn)可以有效地使一些“僵尸企業(yè)”退出市場,但就執(zhí)行而言,終本程序,旨在滿足個別債權(quán)人的債權(quán)訴求,而破產(chǎn)程序面向全體債權(quán)人的償債功能,則要求對群體債權(quán)進(jìn)行破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的公平處置和分配。 除外，執(zhí)破融合的程序設(shè)計(jì)有待完善,一方面破產(chǎn)程序自身的承受力有待提高,目前，法院面臨破產(chǎn)司法力量缺乏,難以應(yīng)對繁瑣的破產(chǎn)程序,執(zhí)行案件當(dāng)事人對破產(chǎn)的意愿不強(qiáng)、理解也不到位。雖然執(zhí)轉(zhuǎn)破制度在我國已有一定的實(shí)踐,但實(shí)踐中操作規(guī)范仍顯粗疏,如何有效認(rèn)定破產(chǎn)原因、高效處置債務(wù)人財(cái)產(chǎn)、快速啟動執(zhí)破程序等方面仍需明確。

二、破解：高效化解終本案件的路徑優(yōu)化

1.嚴(yán)把終本案件入口關(guān)，切實(shí)做到“控增量”

案件源頭管控，強(qiáng)化終本結(jié)案規(guī)范。近年來，隨著破解執(zhí)行難的深入推行，“執(zhí)行難”與“執(zhí)行不能”的界限把握仍存在尺度不一、認(rèn)識模糊的現(xiàn)象，終本案件既然是一項(xiàng)執(zhí)行程序的暫時性退出機(jī)制，在實(shí)體正義未實(shí)現(xiàn)之前，就須保障申請執(zhí)行人的程序正義，因此，終本案件的辦理與結(jié)案規(guī)范仍有待完善、提高。為確保終本程序向?qū)嶓w終結(jié)程序轉(zhuǎn)換的合理性、規(guī)范性，首先必須加強(qiáng)首執(zhí)案件面臨終本結(jié)案時辦理的規(guī)范化力度，提升終本案件的財(cái)產(chǎn)處置能力，將“窮盡調(diào)查措施”用到極致，切實(shí)做到終本結(jié)案規(guī)范。對此，在強(qiáng)調(diào)終本案件“控增量”之際，還需進(jìn)一步強(qiáng)化終本案件結(jié)案的審批關(guān)口，其中重點(diǎn)審核終本案件中財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施是否窮盡、查控的被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)處置是否到位、對被執(zhí)行人采取懲戒措施的情況、約談申請執(zhí)行人情況、執(zhí)行案款發(fā)放情況、送達(dá)情況等，切實(shí)做到終本案件結(jié)案時一案一審批。通過此嚴(yán)格的審批機(jī)制，能有效防止首執(zhí)案件隨意進(jìn)入終本庫。此外，對終本案件定期實(shí)行案件評查，摸清終本案件的整體情況，以評查促規(guī)范。

以“預(yù)查廢”機(jī)制助金融機(jī)構(gòu)化解不良債務(wù)。“預(yù)查廢”機(jī)制，即預(yù)先查明被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況以及履行能力，對無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件進(jìn)行關(guān)聯(lián)檢索和篩選，提前終結(jié)執(zhí)行程序。在執(zhí)行實(shí)踐中，由于涉金融類如金融借款合同、信用卡糾紛等類型的終本案件極為普遍，而金融機(jī)構(gòu)又需對這些不良債權(quán)進(jìn)行核銷，此時需借助法院證明被執(zhí)行人已無履行能力。因此，在涉此類案件時，可以探索引入“預(yù)查廢”機(jī)制，對符合條件的金融糾紛類案件進(jìn)行執(zhí)前過濾與程序簡化，在法院通過關(guān)聯(lián)案件檢索后，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人因其他案件無財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致終本結(jié)案時，此時法院可直接向金融機(jī)構(gòu)出具被執(zhí)行人《查無履行能力證明》，金融機(jī)構(gòu)就可以憑該證明對該筆不良債務(wù)進(jìn)行核銷，而無需訴訟。

2.優(yōu)化配置終本案件的恢復(fù)執(zhí)行司法資源

明確申請執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)查明義務(wù)。執(zhí)行案件,雖具有強(qiáng)制的含義,但究其根底,大多數(shù)執(zhí)行案件仍屬于平等主體之間發(fā)生的民事糾紛,現(xiàn)行的法律框架下，在執(zhí)行立案階段,申請人是否提供財(cái)產(chǎn)線索并沒有作為執(zhí)行立案的條件,司法解釋也僅僅規(guī)定了執(zhí)行過程中，申請人負(fù)有承擔(dān)提供財(cái)產(chǎn)線索的義務(wù),因客觀原因無法查明的,可以申請法院調(diào)查,目的在于督促申請執(zhí)行人積極履行財(cái)產(chǎn)調(diào)查的取證義務(wù),突出申請人在執(zhí)行中的作用。由于我國現(xiàn)行法律并沒有賦予申請執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)調(diào)查權(quán),也沒有規(guī)定相關(guān)單位或個人對其賦有應(yīng)盡的協(xié)助義務(wù)。 因此，實(shí)踐中，需強(qiáng)化告知對申請執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)調(diào)查義務(wù)，利用申請人熟悉被執(zhí)行人的天然優(yōu)勢，多方向法院提供可供執(zhí)行的線索，以促執(zhí)行到位。

借助執(zhí)保案件查詢被執(zhí)行人的履行能力。終本制度由來已久，終本庫案件長期冬眠，鑒于執(zhí)行案多人少的矛盾，執(zhí)行人員無暇顧及舊案，又忙于新案，執(zhí)行措施的有限性使得部分被執(zhí)行人“放松警惕”，此時，執(zhí)行法院應(yīng)主動對沉寂終本庫2年以上的終本案件尤其是涉民生類小標(biāo)的案件通過立“執(zhí)保”案件查詢被執(zhí)行人的履行能力，對于遞交恢復(fù)執(zhí)行申請書的申請執(zhí)行人，也可以先行根據(jù)執(zhí)保案件功能查詢被執(zhí)行人履行能力，全面掌控被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況，若查詢到被執(zhí)行人有履行能力，應(yīng)立即恢復(fù)執(zhí)行，助力部分終本案件及時有效的“出庫”。

3.進(jìn)一步規(guī)范終本案件后續(xù)管理、考核制度

因地制宜制定終本案件辦理指南。終本案件的實(shí)質(zhì)化解才是公平正義的真正體現(xiàn),所以,首先要明確責(zé)任主體,建立終本案件管理的專門隊(duì)伍,而終本管理隊(duì)伍在實(shí)踐中往往趨于理想化。終本案件負(fù)責(zé)法官需加強(qiáng)與原承辦法官的案件信息溝通,不能通過“案件終本”讓原承辦法官對案件“不聞不問”,終本案件續(xù)管人與原承辦人之間需要通過制度化進(jìn)行有效的信息溝通,以此增加終本團(tuán)隊(duì)法官對終本案件后續(xù)管理工作的熟悉度。

強(qiáng)化辦理恢復(fù)執(zhí)行案件質(zhì)效考核機(jī)制。當(dāng)下實(shí)踐中，各類執(zhí)行考核指標(biāo)如執(zhí)行完畢率、執(zhí)行到位率、首執(zhí)案件終本率等均是圍繞首執(zhí)案件展開的，因此“重首執(zhí)輕恢復(fù)”成為了執(zhí)行常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。首執(zhí)案件結(jié)案后，恢復(fù)程序受阻的同時，執(zhí)行法官對恢復(fù)案件的辦理動力不足，因此，有必要將辦理恢復(fù)案件的執(zhí)行工作納入考核，以此作為激勵執(zhí)行法官強(qiáng)化辦理恢復(fù)執(zhí)行案件。如在現(xiàn)行終本清倉率的考核指標(biāo)下再設(shè)置辦理恢復(fù)執(zhí)行案件的數(shù)量以及恢復(fù)案件的執(zhí)行完畢情況，“結(jié)案事了”才是執(zhí)行工作的圓滿收尾。

4.探索個人執(zhí)行失能案件退出機(jī)制

個人執(zhí)行失能案件有效退出執(zhí)行程序，是在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)依法開展的積極探索，與個人破產(chǎn)制度的價值理念具有同向性，都是為社會參與主體提供了一種理性的退出機(jī)制。個人執(zhí)行失能案件退出執(zhí)行程序的前提是被執(zhí)行人具有合理的無可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的事由且在執(zhí)行過程中履行法定配合義務(wù)，案件客觀上又本身具有執(zhí)行失能的情形。此時，探索引入個人執(zhí)行失能制度能有效對部分終本案件實(shí)現(xiàn)實(shí)體上的徹底終結(jié)。終本案件的情形兼具個人執(zhí)行失能情形，因此在終本案件出清階段中，引入個人執(zhí)行失能機(jī)制具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，能有助于釋放有限的執(zhí)行資源，有助于失能被執(zhí)行人的重生。為更好發(fā)揮該機(jī)制的作用，可以嘗試從以下方面進(jìn)行：一是細(xì)化失能被執(zhí)行人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對于終本案件庫中的結(jié)案情形為被執(zhí)行人確無可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)類的，若被執(zhí)行人主觀上無逃避履行債務(wù)的惡意且被執(zhí)行人為特困人員或者60周歲以上的低保對象、重度殘疾、無民事行為能力人，此類人員應(yīng)認(rèn)定為執(zhí)行失能人員。二是明確與規(guī)范執(zhí)行失能案件退出的程序機(jī)制。退出程序應(yīng)包括申請人申請與法院依職權(quán)，為強(qiáng)化該程序的監(jiān)督力度，法院應(yīng)主動邀請檢察院參與，通過調(diào)查、評估、聽證、審查、公告方式，法院書面裁定，執(zhí)行失能案件退出執(zhí)行程序。三是保障執(zhí)行失能案件退出執(zhí)行程序后申請執(zhí)行人的救濟(jì)權(quán)利。申請人對法院裁定執(zhí)行失能案件退出執(zhí)行程序的，若申請人不服，可以向執(zhí)行法院提出執(zhí)行異議，對于確有困難的申請執(zhí)行人可給與適當(dāng)?shù)乃痉ň戎?。?zhí)行程序退出后，若發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人未如實(shí)報告財(cái)產(chǎn)或者惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的，亦或者是被執(zhí)行人出現(xiàn)了具有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的情形，申請執(zhí)行人可以重新向法院申請執(zhí)行。

5.探索引入公益律師參與終本出清工作

深入貫徹落實(shí)二十屆三中全會精神，推進(jìn)執(zhí)行體制改革，積極引入專業(yè)力量參與執(zhí)行，建立健全仲裁、公證、律師、會計(jì)、審計(jì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)專業(yè)人員深度參與執(zhí)行工作。 當(dāng)下，為進(jìn)一步提升終本執(zhí)行積案化解質(zhì)效，可探索引入公益律師作為第三方力量參與法院執(zhí)行工作，協(xié)助法院維護(hù)終本案件的管理，充分發(fā)揮律師在法律法規(guī)適用、財(cái)產(chǎn)線索查找、執(zhí)行風(fēng)險評估、合法權(quán)益救濟(jì)等方面的積極作用，通過優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，形成共同化解終本案件執(zhí)行難的合力。

6.積極撬動各方資源，助力終本案件出庫

“終本清倉”即是對自身法院終本庫中的案件進(jìn)行 “摸家底”，對符合執(zhí)行條件的案件有針對性的及時進(jìn)行清理。對此，法院應(yīng)貫徹落實(shí)最高人民法院“終本清倉”工作部署，積極爭取同級黨委、人大、政府等相關(guān)部門支持，共同發(fā)力、協(xié)同配合，定期開展專項(xiàng)執(zhí)行行動，將執(zhí)行工作納入基層治理大格局，落實(shí)踐行“新時代楓橋經(jīng)驗(yàn)”，促進(jìn)資源整合集成。清理終本庫積案并按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類，通過發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)“人熟地熟情況熟”的優(yōu)勢，在查人找物、促成和解、推動履行各方面，與法院傳統(tǒng)執(zhí)行模式形成有益互補(bǔ)，從而有效實(shí)質(zhì)化解一批終本案件。