【內(nèi)容提要】法律的生命在于實(shí)施。《反恐法》“未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”與《治安管理處罰法》“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”存在如何適用、如何銜接的諸多問題。由于《反恐法》對該行為實(shí)施“雙罰制”和“重處罰”，在具體執(zhí)法中一般不會去適用《反恐法》，導(dǎo)致該條成為“法律白條”?！皟煞ā彼?guī)定違法行為是否重合，未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制是否需要把“責(zé)令整改”作為適用反恐法進(jìn)行處罰的前置，“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”適用是否需要滿足涉及具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員，一系列問題讓基層民警對法律適用問題困惑。根據(jù)新法優(yōu)于舊法、“重罰”優(yōu)于“輕罰”等原則和當(dāng)前反恐斗爭需要，應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)法律銜接，正確適用法《反恐法》。

【關(guān)鍵詞】反恐法  住宿實(shí)名制  查驗(yàn) 法律適用  

一、問題提出

【案例一①】安徽省張三到四川省綿陽市辦事需要在該市涪城區(qū)旅館住宿，怕麻煩就到一家小旅店直接住宿，未辦理住宿登記手續(xù)。轄區(qū)派出所在治安檢查中，發(fā)現(xiàn)張三住宿未登記，另外查明該旅館因未按照實(shí)名登記已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)治安處罰。

【爭議】該案在辦理過程中，對法律適用產(chǎn)生較大爭議：

觀點(diǎn)一：按照《旅館業(yè)治安管理辦法》第六條、第十六條規(guī)定，對旅館工作人員“酌情給予警告或者處以二百元以下罰款”。

觀點(diǎn)二：按照《旅館業(yè)治安管理辦法》第六條、第十七條規(guī)定和《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十六條第一款規(guī)定對旅館業(yè)的工作人員“處二百元以上五百元以下罰款”。

觀點(diǎn)三：按照《四川省流動人口信息登記辦法》第第十五條對張三“由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，由公安機(jī)關(guān)處200元罰款”；按照《四川省流動人口信息登記辦法》第十六條對單位“由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，由公安機(jī)關(guān)處1000元罰款”。

觀點(diǎn)四：按照《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)對經(jīng)營單位“處1000元以上5000元以下罰款，對負(fù)直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員處200元以上500元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至吊銷《特種行業(yè)許可證》”。

觀點(diǎn)五：按照《反恐法》第八十六條第二款“由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十萬元以下罰款”。

【案例二②】海南省高級人民法院（2019）瓊行申57號文昌市公安局與某龍樓某商務(wù)酒店、文昌市人民政府行政處罰再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書：2017年10月1日，文昌市公安局在對轄區(qū)內(nèi)的賓旅館落實(shí)旅客住宿實(shí)名登記和信息報(bào)送制度進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)某酒店存在對住宿的旅客登記時(shí)不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類，出現(xiàn)住客漏登記和數(shù)據(jù)漏傳現(xiàn)象，文昌市公安局當(dāng)日對某酒店作出文公（龍）決字[2017]14號《當(dāng)場處罰決定書》（以下簡稱14號處罰決定），決定當(dāng)場處罰200元，并在當(dāng)日向其下發(fā)文公（樓）責(zé)通字[2017]14號《責(zé)令整改通知書》，要求某酒店對不按照規(guī)定實(shí)名登記和漏登記住宿客人身份信息的行為進(jìn)行改正，如實(shí)登記住宿旅客信息并及時(shí)上傳住宿旅客信息，同時(shí)要求某酒店在2017年10月3日前整改完畢將結(jié)果函告龍樓派出所。同月15日，文昌市公安局對某酒店進(jìn)行例行檢查，發(fā)現(xiàn)某酒店于2017年10月14日在社會治安信息收集網(wǎng)系統(tǒng)上登記8403房及8410房的登記人分別為林葉及傅厚孟，但當(dāng)天實(shí)際入住人員分別為云天偉、薛秋艷及薛向榮。經(jīng)文昌市公安局龍樓派出所執(zhí)法民警向某酒店前臺服務(wù)員梁某顯、某酒店經(jīng)營者黃振興、實(shí)際入住人員云某偉、薛某艷、薛某榮及薛某師、黃某存、傅某陽、林某葉、傅某孟等人詢問調(diào)查得知，傅某孟及林某葉分別在2017年10月14日19時(shí)許及20時(shí)許在辦理開房登記時(shí)，前臺服務(wù)員梁某顯只是詢問是不是一個(gè)人住，未詢問林某葉及傅某孟所開房間是否本人入住以及是否多人入住，在登記身份時(shí)也未對林葉、傅厚孟的證件及本人進(jìn)行查驗(yàn)比對。上述調(diào)查情況足以認(rèn)定納川酒店并未按照《責(zé)令整改通知書》的要求如實(shí)登記住宿旅客信息，文昌市公安局根據(jù)查明的事實(shí)作出1530號處罰決定決定對某酒店罰款十萬元。文昌市政府于2018年1月10日作出文府復(fù)決字[2017]31號《行政復(fù)議決定書》，維持文昌市公安局作出的1530號處罰決定。

該案被處罰人對公安機(jī)關(guān)行政處罰不符向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)過人民法院一審、二審，撤銷行政處罰決定。公安機(jī)關(guān)不服向人民法院判決提出再審，再審人民法院維持原判決駁回文昌市公安局的再審申請。該案件再審裁判觀點(diǎn)主要集中為：文昌市公安局在適用《治安管理處罰法》對某酒店作出行政處罰后，再次發(fā)現(xiàn)某酒店存在不按規(guī)定對旅客登記姓名時(shí)，準(zhǔn)備適用《反恐法》對納川酒店進(jìn)行行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)履行《反恐法》第八十六條規(guī)定的程序要求，責(zé)令某酒店進(jìn)行整改，且應(yīng)當(dāng)明確告知如再次違反規(guī)定的法律后果，在其明知卻拒不改正的情況下，才能依法對其處以十萬元以上五十萬元以下的罰款。

通過上述案例，可以看出目前公安機(jī)關(guān)基層民警在辦理““未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”案件時(shí)確實(shí)存在法律適用問題的差異。人民法院在審判該類案件時(shí)對應(yīng)當(dāng)適用《反恐法》“未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”同樣存在不同意見。在執(zhí)法過程中，同樣對于酒店未按照規(guī)定實(shí)名登記的情形，按照“反恐罰單”需要罰款10萬元，而按照“治安罰單”只需要罰款500元，相差200倍之多。2016年1月1日《反恐法》（以下簡稱《反恐法》）施行以來，公安機(jī)關(guān)對旅館業(yè)未按規(guī)定實(shí)名登記行為依據(jù)《反恐法》第八十六條第二款進(jìn)行“雙罰制”，對酒店處以10萬元罰款，對相關(guān)負(fù)責(zé)人處以500元至1萬元不等的罰款。由于《反恐法》對該行為實(shí)施“雙罰制”和“重處罰”，在具體執(zhí)法中一般不會去適用《反恐法》，導(dǎo)致該條成為“法律白條”。據(jù)筆者隨機(jī)抽樣M市一個(gè)區(qū)公安分局，《反恐法》實(shí)施以來共處理旅館業(yè)未按規(guī)定實(shí)名登記行為案件89件，其中多次違反的30多件，而適用《反恐法》的案件為“0”。

《反恐法》《治安管理處罰法》及行政法規(guī)、地方規(guī)章對同一個(gè)問題都有規(guī)定，如何適用，《反恐法》與《治安管理處罰法》以及行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章如何銜接，如何正確適用《反恐法》，執(zhí)法民警感到困惑需要深入研究。

二、《反恐法》“未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”適用需要討論的問題

（一）“兩法”所規(guī)定違法行為是否重合

關(guān)于旅館業(yè)住宿實(shí)名登記的規(guī)定，在《治安管理處罰法》《反恐法》都有規(guī)定，給執(zhí)法人員的第一個(gè)需要明確的就是這兩部法律對這個(gè)違法行為的規(guī)定是否完全重合的問題。

《治安管理處罰法》第五十六條第一款：旅館業(yè)的工作人員對住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險(xiǎn)物質(zhì)帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款；第二款：旅館業(yè)的工作人員明知住宿的旅客是犯罪嫌疑人員或者被公安機(jī)關(guān)通緝的人員，不向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的，處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。與本課題研究有關(guān)的主要是對第一款的理解問題。一是本行為侵犯的客體是社會管理秩序和公安機(jī)關(guān)對旅館業(yè)的特殊治安管理制度。旅館業(yè)，是指為過往旅客提供住宿條件以及其他生活服務(wù)的行業(yè)。根據(jù)2022年3月29日《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》第三次修訂)《旅館業(yè)治安管理辦法》第二條的規(guī)定，凡經(jīng)營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所、客貨棧、車馬店、浴池等(以下統(tǒng)稱旅館)，不論是國營、集體經(jīng)營，還是合伙經(jīng)營、個(gè)體經(jīng)營、外商投資經(jīng)營，不論是專營還是兼營，不論是常年經(jīng)營，還是季節(jié)性經(jīng)營，都必須遵守《旅館業(yè)治安管理辦法》。申請開辦旅館，應(yīng)取得市場監(jiān)管部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)申領(lǐng)特種行業(yè)許可證后，方準(zhǔn)開業(yè)。經(jīng)批準(zhǔn)開業(yè)的旅館，如有歇業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)、合并、遷移、改變名稱等情況，應(yīng)當(dāng)在市場監(jiān)管部門辦理變更登記后3日內(nèi)，向當(dāng)?shù)氐目h、市公安局、公安分局備案。二是行為在客觀方面表現(xiàn)為旅館業(yè)工作人員違反規(guī)定，對住宿的旅館不按規(guī)定登記姓名、身份證證件種類和號碼的行為。這里的“規(guī)定”主要是指《旅館業(yè)治安管理辦法》和地方法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)法律規(guī)定。實(shí)踐中，該違法行為主要有以下表現(xiàn)形式：一是旅館業(yè)工作人員在辦理旅客住宿時(shí)，不登記旅客姓名、身份證件種類及號碼；二是旅館工作人員在辦理旅客住宿時(shí)，雖然進(jìn)行了登記，但未案要求登記，必填項(xiàng)存在漏填情況；三是旅館工作人員在辦理旅客住宿時(shí)對相關(guān)信息進(jìn)行了登記，但在填寫相關(guān)信息時(shí)，未查驗(yàn)旅客所持的身份證件；四是多人住宿時(shí)，只登記一人信息，未按照要求填寫每個(gè)旅客的相關(guān)信息；五是旅館工作人員在辦理旅客住宿時(shí)雖對旅客信息進(jìn)行了登記，但未按要求錄入電腦，或未按規(guī)定傳輸給公安機(jī)關(guān)。

《反恐法》第八十六條第一款:電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者未按規(guī)定對客戶身份進(jìn)行查驗(yàn)，或者對身份不明、拒絕身份查驗(yàn)的客戶提供服務(wù)的，主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正；拒不改正的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬元以上罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十萬元以上五十萬元以下罰款。第二款：住宿、長途客運(yùn)、機(jī)動車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者有前款規(guī)定情形的，由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十萬元以下罰款。與本課題研究有關(guān)的主要是對第二款的理解問題。未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制，是指住宿業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者未按規(guī)定對客服身份進(jìn)行查驗(yàn)，或者對身份不明、拒絕身份查驗(yàn)的客戶提供服務(wù)的行為。主要特征：一是本行為侵犯的客體是國家的反恐怖主義管理制度。二是本行為在客觀方面表現(xiàn)為未按照規(guī)定對客戶身份進(jìn)行查驗(yàn)，或者對身份不明、拒絕身份查驗(yàn)的客戶提供服務(wù)的行為。三是本行為的主體是特殊主體，即住宿業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者。四是本行為在主觀方面表現(xiàn)為故意。

2020年8月6日公安部印發(fā)的《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》的通知（公通字〔2020〕8號），該通知統(tǒng)一規(guī)范違反公安行政管理行為的名稱及其法律依據(jù)的適用。對于違反《治安管理處罰法》第五十六條之規(guī)定的行為名稱規(guī)定為“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”；而對于違反《反恐法》第八十六條第二款之規(guī)定的行業(yè)名稱規(guī)定為：“未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”。

根據(jù)上述相關(guān)規(guī)定，可以看出違反《治安管理處罰法》第五十六條的行為與違反《反恐法》第八十六條第二款的行為并不是完全重合，兩者存在細(xì)微的差別。筆者認(rèn)為：“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”的違法行為側(cè)重點(diǎn)于“登記”；而“未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”的違法行為更側(cè)重于“查驗(yàn)”?！暗怯洝钡那疤崾恰安轵?yàn)”，在實(shí)踐中可能存在有“查驗(yàn)”而未“登記”的情形。同時(shí)，《反恐法》第八十六條第二款與《治安管理處罰法》第五十六條的行為還存在“前款規(guī)定情形”：對身份不明、拒絕身份查驗(yàn)的客戶提供服務(wù)。

（二）如何看待不按規(guī)定登記住宿旅客信息與相關(guān)法律、地方法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系

1、案例一中爭議涉及到法律規(guī)范。其中，法律兩部《反恐法》《治安管理處罰法》，國務(wù)院行政法規(guī)一部《旅館業(yè)治安管理辦法》，省級地方規(guī)章兩部《四川省流動人口信息登記辦法》、《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》。從法律位階看，涉及到法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、地方規(guī)章。

2、案例一中爭議涉及到法律規(guī)范效力分析。《治安管理處罰法》自2006年3月1日起施行，根據(jù)2012年10月26日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議《關(guān)于修改＜中華人民共和國治安管理處罰法＞的決定》修正；《反恐法》自2016年1月1日起施行，根據(jù)2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改

3、對案例一觀點(diǎn)討論分析。（1）不能適用《四川省流動人口信息登記辦法》。雖然該辦法第十五條、第十六條分別規(guī)定了“流動人口違反本辦法規(guī)定，不提供或不如實(shí)提供個(gè)人信息的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，由公安機(jī)關(guān)處200元罰款”、“單位、場所違反本辦法規(guī)定，不登記申報(bào)或不如實(shí)登記申報(bào)留宿、聘用流動人口信息的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，由公安機(jī)關(guān)處1000元罰款”等處罰內(nèi)容，但是該辦法立法主要意圖在于規(guī)范旅館業(yè)以外的登記。如果是將《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》《四川省流動人口信息登記辦法》進(jìn)行對比分析的話，《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》屬于專門規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。該辦法在第16條第二款明確規(guī)定：“旅館等住宿服務(wù)經(jīng)營場所不按規(guī)定登記錄入流動人口信息的，按《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》處罰”直接將旅館業(yè)排除在該辦法之外。（2）不能適用《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》。雖然該辦法與《治安管理處罰法》相比屬于新的規(guī)定，筆者認(rèn)為不能適用。主要理由如下：首先，地方規(guī)章必須不得與法律、行政法規(guī)沖突的前提下才能優(yōu)先適用，如果與法律、行政法規(guī)規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先適用法律、行政法規(guī)。其次，該辦法在第27條明確規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定的其他行為，由公安機(jī)關(guān)按照《治安管理處罰法》等法律法規(guī)處罰”，而該類違法行為《治安管理處罰法》確實(shí)有明確的處罰規(guī)定，直接排除《四川省旅館業(yè)治安管理辦法》的適用問題。（3）前期已經(jīng)處罰，不宜適用《旅館業(yè)治安管理辦法》《治安管理處罰法》?！读⒎ǚā返诎耸龡l的規(guī)定，同一立法機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章才能適用一般法服從特別法的原則。而對于不同機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，應(yīng)按法律效力等級的要求，即“上位法優(yōu)于下位法”的原則適用法律。在行政法規(guī)與法律發(fā)生沖突或具體適用法律時(shí)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律。同時(shí)，《旅館業(yè)治安管理辦法》、《治安管理處罰法》本身不存在沖突，因?yàn)榍罢咭呀?jīng)明確該行為適用后者。我們詳細(xì)分析《治安管理處罰法》相關(guān)法條內(nèi)容，如第十八條規(guī)定“單位違反治安管理的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照本法的規(guī)定處罰。其他法律、行政法規(guī)對同一行為規(guī)定給予單位處罰的，依照其規(guī)定處罰”。而該法第五十六條“旅館業(yè)的工作人員對住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險(xiǎn)物質(zhì)帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款”。很難看出對單位進(jìn)行處罰的法律依據(jù)，為了招攬生意而一般旅館業(yè)中工作人員又是旅店老板授意不查驗(yàn)、不登記。從公安機(jī)關(guān)關(guān)于對部分省（區(qū)、市）旅館實(shí)名登記暗訪情況的通報(bào)看，旅館業(yè)不如實(shí)登記現(xiàn)象較為普遍。如果適用《治安管理處罰法》明顯對單位沒有處罰，對直接責(zé)任人處罰偏輕。

（4）適用《反恐法》更為適宜。通過上述討論，主要解決是《反恐法》還是《治安管理處罰法》的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適用前者，主要理由如下：一是二者都是位階相同的法律，前者是新法，應(yīng)當(dāng)適用前者。二是前者與后者相比較，《反恐法》屬于特別法，應(yīng)當(dāng)適用。三是《反恐法》明確規(guī)定了對“單位”、“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”并處，與治安管理處罰法中單位違法規(guī)定保持一致（其他法律、行政法規(guī)對同一行為規(guī)定給予單位處罰的，依照其規(guī)定處罰）。四是《反恐法》比《治安管理處罰法》處罰較重，前者“由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十萬元以下罰款”，后者“處二百元以上五百元以下罰款”，從競合理論看應(yīng)當(dāng)適用前者。這個(gè)觀點(diǎn)，在修改后的《行政處罰法》得到體現(xiàn)。五是《反恐法》規(guī)定“住宿”查驗(yàn)更加科學(xué)，符合當(dāng)前旅館業(yè)寬泛的定義。六是當(dāng)前反恐形勢需要適用《反恐法》，充分體現(xiàn)該法的立法目的，有效從源頭預(yù)防恐怖事件的發(fā)生。值得一提的是《四川省〈中華人民共和國反恐怖主義法〉實(shí)施辦法》在立法時(shí)對有關(guān)問題第二十一條進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定：第一款住宿經(jīng)營者、服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)落實(shí)客戶身份查驗(yàn)、信息登記等義務(wù)，對客戶身份不明或者拒絕查驗(yàn)的，不得提供服務(wù)；第二款旅館業(yè)經(jīng)營者、服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)通過主管部門信息管理系統(tǒng)如實(shí)登記旅客姓名、證件類別和號碼、開房退房時(shí)間等信息；第三款互聯(lián)網(wǎng)住宿經(jīng)營者、服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)對住宿房屋基本情況、房屋所有權(quán)人身份信息和通信方式等信息進(jìn)行登記，并如實(shí)登記住宿人姓名、證件類別和號碼、開房退房時(shí)間等信息。第四款房屋出租人應(yīng)當(dāng)按照國家和本省相關(guān)規(guī)定，如實(shí)登記承租人身份信息和通信方式。同時(shí)，《四川省〈中華人民共和國反恐怖主義法〉實(shí)施辦法》在第三十七條規(guī)定“違反本實(shí)施辦法規(guī)定的行為，法律、行政法規(guī)已有法律責(zé)任規(guī)定的，從其規(guī)定”。也就是說，關(guān)于對“不按規(guī)定登記”這一違法行為不存在法律和地方法規(guī)沖突和選擇適用的問題。

通過上述分析，不難看出相關(guān)行為同時(shí)違反《反恐法》和其他法律規(guī)定的，可以適用《反恐法》予以處罰，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案情判斷相關(guān)行為是否危害反恐怖主義管理秩序，從而決定法律適用。

（三）未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制是否需要把“責(zé)令整改”作為適用反恐法進(jìn)行處罰的前置

對于責(zé)令改正的性質(zhì)，理論界存在“行政處罰說”“行政強(qiáng)制措施說”“行政命令說”“行政處理說”“行政指導(dǎo)說”等不同觀點(diǎn)。最高人民法院于2020年12月頒布的《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將“責(zé)令改正”歸入“行政處理”的范疇。從行政處罰法的相關(guān)規(guī)定看，責(zé)令改正在性質(zhì)上并不屬于行政處罰。懲戒性是行政處罰的本質(zhì)屬性。而責(zé)令改正的目的和效果在于促使違法行為人停止違法行為、消除危害后果、修復(fù)違法狀態(tài)，并不具有明顯的懲戒性，而更多體現(xiàn)為教育性。同時(shí)，《行政處罰法》列舉了行政處罰的種類，責(zé)令改正不在其中。此外，《行政處罰法》第三十三條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。依據(jù)上述規(guī)定，責(zé)令改正顯然并不屬于行政處罰。

【案例三③】2017年，旅館業(yè)經(jīng)營者唐某因不服南寧市公安局對其因未按規(guī)定實(shí)名登記而依據(jù)《反恐法》第八十六條第二款對其作出的2000元的罰款決定，向南寧市中級人民法院提起訴訟，南寧市中級人民法院維持了南寧市公安局的行政處罰決定。唐某不服向廣西壯族自治區(qū)高級人民法院上訴，廣西高院認(rèn)為“南寧市公安局的該處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷?！荆?017）桂行終609號行政判決書】”廣西高院撤銷南寧市公安局該行政處罰決定的主要理由就是南寧市公安局沒有經(jīng)過“責(zé)令改正”這一法定前置程序，直接以唐某未按規(guī)定實(shí)名登記即適用《反恐法》第86條第二款對唐某處以罰款。

在行政執(zhí)法中，責(zé)令改正比較復(fù)雜，一般包括行政處罰前實(shí)施的責(zé)令、處罰前置和處罰中同時(shí)實(shí)施和不予處罰的責(zé)令等六種情形，責(zé)令改正在行政執(zhí)法中已經(jīng)被普遍的適用，但責(zé)令改正究竟屬于什么？根據(jù)《行政處罰法》第二十八條等法律的規(guī)定，結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)踐，我們可以作如下理解：

1、行政處罰前實(shí)施的責(zé)令。在我國的行政法中，因違法行為可能帶來更為嚴(yán)重的社會危害后果，因此在實(shí)施行政處罰前就必須停止違法行為，減少社會危害。如《治安管理處罰法》第三十八條：舉辦文化、體育等大型群眾性活動，違反有關(guān)規(guī)定，有發(fā)生安全事故危險(xiǎn)的，責(zé)令停止活動，立即疏散。對組織者處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。

2、處罰時(shí)實(shí)施的責(zé)令。《行政處罰法》第二十八條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。例如，《建筑法》第七十三條規(guī)定：“建筑設(shè)計(jì)單位不按照建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，責(zé)令改正，處以罰款；造成工程質(zhì)量事故的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書，沒收違法所得，并處罰款；造成損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這說明，當(dāng)事人實(shí)施了違法行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)依法對當(dāng)事人進(jìn)行處罰，同時(shí)還必須責(zé)令當(dāng)事人糾正違法?！缎姓幜P法》充分體現(xiàn)了“處罰和糾正違法相結(jié)合”的精神。

（1）責(zé)令改正和限期改正屬于行政命令。責(zé)令改正或者限期改正違法行為,其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀,不是對行政相對人新的不利處分，不具備懲戒性。因此,責(zé)令改正或限期改正不是行政處罰，而是行政命令。最高人民法院在（2018）最高法行申4718號行政裁定書中就認(rèn)為，“責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令?！蓖瑫r(shí)一些法律把責(zé)令改正與行政處罰同時(shí)實(shí)施。如《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。

（2）責(zé)令改正或限期改正是行政義務(wù)。于行政機(jī)關(guān)而言，責(zé)令改正或限期改正是實(shí)施行政處罰時(shí)的必須實(shí)施的行政行為，既是授權(quán)，也是義務(wù)，不得以罰代管、只處罰不糾正。

（3）責(zé)令改正或限期改正是普遍授權(quán)。責(zé)令改正或限期改正作為有限度的普遍授權(quán)條款，性質(zhì)為“漏洞補(bǔ)充”。實(shí)踐中，有些實(shí)體法沒有規(guī)定“責(zé)令改正”或限期改正，形成了制度漏洞。因此，行政處罰法統(tǒng)一設(shè)定了責(zé)令改正，目的就是補(bǔ)充立法漏洞。實(shí)體法規(guī)定責(zé)令改正或限期改正的，應(yīng)當(dāng)適用實(shí)體法，實(shí)體法沒規(guī)定的直接引行政處罰法第二十八條責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正。

3、不予處罰的責(zé)令。行政處罰預(yù)防措施類的責(zé)令改正：“責(zé)令”監(jiān)護(hù)人。一些違法嫌疑人因年齡、身體原因無法實(shí)施行政處罰，但必須依法處理。如《治安管理處罰法》在第十二、十三條規(guī)定了對不滿十四周歲的人違反治安管理不予處罰的責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教、精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的時(shí)候違反治安管理不予處罰的，責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療?！缎姓幜P法》第三十條不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；第三十一條　精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰，但應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療。

4、行政處罰前置的責(zé)令。例如，《治安管理處罰法》第三十九條規(guī)定：“旅館、飯店、影劇院、娛樂場、運(yùn)動場、展覽館或者其他供社會公眾活動的場所的經(jīng)營管理人員，違反安全規(guī)定，致使該場所有發(fā)生安全事故危險(xiǎn)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，拒不改正的，處五日以下拘留?！庇秩?，《漁業(yè)法》第四十條第一款規(guī)定：“使用全民所有的水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，無正當(dāng)理由使水域、灘涂荒蕪滿一年的，由發(fā)放養(yǎng)殖證的機(jī)關(guān)責(zé)令限期開發(fā)利用；逾期未開發(fā)利用的，吊銷養(yǎng)殖證，可以并處一萬元以下的罰款?！?/span>

當(dāng)事人的違法行為在責(zé)令改正或限期改正后并未改正的，違法行為如何處理？這里涉及兩個(gè)問題：一是改正后能否給予處罰？二是違法行為的起始時(shí)間如何認(rèn)定？根據(jù)行政機(jī)關(guān)實(shí)施責(zé)令改正或限期改正的具體情況進(jìn)行具體分析。

（1）責(zé)令改正或限期改正是行政處罰前置程序的情形。如果當(dāng)事人拒不改正，則啟動行政處罰——將責(zé)令改正前后的違法行為一并進(jìn)行處罰，違法行為的起始時(shí)間以責(zé)令改正前違法行為的起始時(shí)間為給予行政處罰的違法行為的起始時(shí)間。但責(zé)令改正或限期改正必須有相應(yīng)證據(jù)支撐，不能僅憑一張責(zé)令改正通知書，既作為法律文書使用，又作為證據(jù)使用。

（2）在行政處罰前責(zé)令改正或限期改正的情形。這種責(zé)令改正是行政機(jī)關(guān)有證據(jù)初步證實(shí)行政相對人的違法行為，為防止繼續(xù)發(fā)生危害后果而采取的一種臨時(shí)緊急措施，是否需要對相對人作出行政處罰，行政機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)后才會依法作出決定。行政相對人是否改正，僅僅是行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量的一個(gè)情節(jié)，責(zé)令改正前的違法行為起始時(shí)間就是行政處罰違法行為的起始時(shí)間，而改正違法行為的時(shí)間會成為行政相對人違法行為結(jié)束的時(shí)間點(diǎn)。責(zé)令改正或限期改正并不具有行政強(qiáng)制性，對制止違法行為，特別是具有一定緊迫性違法行為的效果有限。如果實(shí)體法賦予了行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取行政強(qiáng)制措施，而責(zé)令改正或限期改正可在作出行政處罰決定時(shí)一并作出。

（3）在實(shí)施行政處罰時(shí)責(zé)令改正或限期改正的情形。除前述（一）所述情形，一般情況下，責(zé)令改正或限期改正的決定可以不單獨(dú)作出，而是與行政處罰決定一并作出。責(zé)令改正決定沒有具體期限的，應(yīng)該理解為立即改正，拒不改正繼續(xù)實(shí)施違法行為的，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，其行為為新的違法行為，起始時(shí)間從行政處罰決定和責(zé)令改正作出的次日起計(jì)算；但改正違法行為有具體期限的，起始時(shí)間應(yīng)當(dāng)從責(zé)令改正期滿的次日起計(jì)算。

5、應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，但并不必須處罰。例如，《漁業(yè)法》第三十九條規(guī)定“偷捕、搶奪他人養(yǎng)殖的水產(chǎn)品的，或者破壞他人養(yǎng)殖水體、養(yǎng)殖設(shè)施的，責(zé)令改正，可以處二萬元以下的罰款?！贝颂幍姆l表述問責(zé)令改正“可以”處罰。

6、將拒不改正或者逾期不改正作為加重處罰的法定情節(jié)。例如，《藥品管理法》第一百三十二條規(guī)定“進(jìn)口已獲得藥品注冊證書的藥品，未按照規(guī)定向允許藥品進(jìn)口的口岸所在地藥品監(jiān)督管理部門備案的，責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，吊銷藥品注冊證書”。

通過上述分析，我們不難看出責(zé)令改正具有比較復(fù)雜的內(nèi)涵與外延。如果單獨(dú)去看《反恐法》第八十六條第二款看，很難理解與責(zé)令改正的關(guān)系。但是，該條第一款與第二款規(guī)定銜接上看，此處的責(zé)令改正屬于第二款處罰實(shí)施的前提。

（四）未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制是否需要把“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”作為適用反恐法進(jìn)行處罰的前置

前述的案例二非常明確的一個(gè)觀點(diǎn)就是，雖然治安管理處罰了，也要求改正了，但是沒有載明“再次不按規(guī)定實(shí)名登記或漏登記信息將會造成依照《反恐法》的規(guī)定被處以十萬元以上五十萬元以下罰款的法律后果”同樣不符合適用按照反恐法處罰的條件。目前，沒有法律或者規(guī)定要求把違反《治安管理處罰法》作為《反恐法》的前置條件。

（五）“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”適用是否需要滿足涉及具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員

在法律實(shí)施過程中，有相當(dāng)一部分人認(rèn)為《反恐法》中的“不按規(guī)定登記住宿旅客信息”只能適用于具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員，對一般人員適用《治安管理處罰法》和相關(guān)法律規(guī)定。筆者不同意這個(gè)觀點(diǎn)，主要理由如下：一是兩法表述一致性?！斗纯址ā分斜硎鰹椤白∷蕖?，《治安管理處罰法》等相關(guān)規(guī)定表述為“旅館業(yè)”。從《旅館業(yè)治安管理辦法》對旅館業(yè)的界定看，兩法規(guī)定不存在區(qū)別。二是對住宿人員身份證件種類等信息登記和查驗(yàn)是一致的；三是《反恐法》沒有單獨(dú)就此進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和說明；四是《反恐法》在開篇提出的“防范恐怖主義”立法目的，是需要在整部法律得到體現(xiàn)的，立法對住宿提出的要求是必須遵守一以貫之。

(六）《治安管理處罰法》《反恐法》競合新法與舊法適用問題

    【案例四④】原審法院審理查明：原告高明奎系石河子市奎魁泓源商務(wù)賓館經(jīng)營人。2015年7月9日、2016年10月12日，石河子市公安局北子午路派出所分別對經(jīng)營人高明奎做出兩份處罰決定書，認(rèn)定高明奎未按規(guī)定登記住宿旅客信息，依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十六條第一款之規(guī)定，分別對其作出罰款500元的處罰決定。高明奎分別于2015年7月13日和2016年10月12日繳納了上述罰款。

2017年3月13日23時(shí)許，被告民警在石河子市11小區(qū)北五路17號石河子市奎魁泓源商務(wù)賓館（以下簡稱泓源賓館）內(nèi)例行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)該賓館工作人員馬某未按規(guī)定查驗(yàn)213入住旅客段某信息，讓段某入住213號房間。被告當(dāng)日立案受理后，分別對原告及泓源賓館工作人員馬某、解某，入住旅客陳某、段某進(jìn)行了詢問并制作詢問筆錄，上述人員均在詢問筆錄上簽字。被告調(diào)查后認(rèn)為原告的行為違反《反恐法》)第二十一條的規(guī)定，擬依據(jù)《反恐法》第八十六條第二款對原告進(jìn)行行政處罰，罰款150000元。2017年3月16日，被告制作行政處罰告知筆錄（聽證），告知了原告擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)等。原告于2017年3月17日向被告提出聽證申請。2017年3月24日，被告召開聽證會，聽取了原告及辦案民警的陳述及辯論意見。2017年3月30日，被告對原告作出石城公（子）行罰決字[2017]第190號《行政處罰決定書》，根據(jù)《反恐法》第八十六條第二款之規(guī)定，對原告高明奎作出罰款120000元的行政處罰決定，并于當(dāng)日送達(dá)原告。

《治安管理處罰法》第五十六條第一款、《反恐法》第八十六條第二款均對住宿業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者未按規(guī)定對客戶身份進(jìn)行查驗(yàn)，并提供服務(wù)的行為作出相應(yīng)的處罰規(guī)定。本院認(rèn)為，《治安管理處罰法》自2006年3月1日起施行，《反恐法》自2016年1月1日起施行，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特殊法優(yōu)于一般法的原則，本案適用《反恐法》的相關(guān)規(guī)定并無不當(dāng)。上訴人于2016年10月12日因不按規(guī)定登記住宿旅客信息，被上訴人適用《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行處罰，已經(jīng)體現(xiàn)了教育為主、懲罰為輔的原則，起到了警示作用。之后，在被上訴人多次對《反恐法》進(jìn)行宣傳、教育的情況下，上訴人在經(jīng)營期間再次發(fā)生未按規(guī)定查驗(yàn)住宿旅客身份信息并提供服務(wù)的行為，顯屬拒不改正、明知故犯，且在當(dāng)前反恐維穩(wěn)形勢下，該行為勢必給社會穩(wěn)定和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來重大安全隱患。被上訴人依照《反恐法》的相關(guān)規(guī)定對上訴人作出處罰，符合該法的立法宗旨，不構(gòu)成程序違法。上訴人關(guān)于《反恐法》實(shí)施后其只受過一次行政處罰，不屬于該規(guī)定中的“拒不改正”的上訴理由，不能成立。

該案的觀點(diǎn)恰好與前述案例三的觀點(diǎn)相反，當(dāng)《治安管理處罰法》《反恐法》都對住宿要求有規(guī)定時(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先適用新法即《反恐法》，并不必須要明確告知責(zé)令改正為前置，只要被處罰，就證明符合該法規(guī)定的處罰條件，就應(yīng)當(dāng)適用《反恐法》。

（七）對于第一次未按規(guī)定登記是按照《反恐法》責(zé)令改正，還是根據(jù)我國現(xiàn)行法律行政處罰的問題

目前，有一種觀點(diǎn)就是《反恐法》實(shí)施后，認(rèn)為不在執(zhí)行《旅館業(yè)治安管理辦法》《治安管理處罰法》對未如實(shí)登記行為，直接適用《反恐法》第八十六條第二款由“主管部門責(zé)令改正”，拒不改正”。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。2022年3月29日修改的《旅館業(yè)治安管理辦法》屬于《反恐法》實(shí)施后修改新的規(guī)定，對于未如實(shí)登記的行為沒有作任何修改。因此，《反恐法》《治安管理處罰法》《旅館業(yè)治安管理辦法》目前屬于共存階段，都有效。

（六）適用《治安管理處罰法》是否可以同時(shí)責(zé)令改正的問題

  《治安管理處罰法》《旅館業(yè)治安管理辦法》都沒有規(guī)定對“未如實(shí)登記行為”實(shí)施處罰需要同時(shí)責(zé)令改正。而如前所述現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定了實(shí)施行政處罰，責(zé)令改正的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，部門法沒有規(guī)定，而作為行政處罰的基本法律《行政處罰法》可以規(guī)定，其他行政機(jī)關(guān)在部門法沒有規(guī)定的情況下適用《行政處罰法》責(zé)令改正屬于于法有據(jù)。

三、正確適用“未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制”的分析

適用《反恐法》第八十六條第二款實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)以“主管部門責(zé)令改正，拒不改正”為前置程序。

1、從法條規(guī)定看?！斗纯址ā返?6條第二款規(guī)定的是住宿等業(yè)務(wù)經(jīng)營者有“前款規(guī)定情形的”，處相應(yīng)的罰款。該款是參照第一款的規(guī)定進(jìn)行了簡化表述。而該條第一款明確規(guī)定對電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者未按規(guī)定對客戶身份進(jìn)行查驗(yàn)的行為，主管機(jī)關(guān)首先是責(zé)令改正，拒不改正的，才處以相應(yīng)罰款。因此，經(jīng)責(zé)令改正而拒不改正是處以罰款的前置條件，是法定情形。

2、從立法本意看。全國人大常委會法工委組織編寫的《中華人民共和國反恐怖主義法釋義》對八十六條第二款釋義為“實(shí)踐中在適用本款規(guī)定時(shí)，仍需要參照前款規(guī)定，區(qū)分不同情節(jié)，分別作出責(zé)令改正、罰款的處理”，可進(jìn)一步確定反恐怖主義法第八十六條第二款規(guī)定的“前款規(guī)定情形”應(yīng)當(dāng)理解為包括“責(zé)令改正而拒不改正”的情形。

3、從執(zhí)法實(shí)踐看?！斗纯址ā穼?shí)施后，全國各地如海南、山西等地公安機(jī)關(guān)均有適用該法第86條第二款對未按規(guī)定實(shí)名登記的旅館業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行處罰的案例，但都是事先適用《治安管理處罰法》治安處罰并責(zé)令改正，拒不改正、再次發(fā)現(xiàn)的才適用的《反恐法》進(jìn)行處罰。另2018年1月，山西省大同市公安局出臺了《關(guān)于對違反旅館業(yè)實(shí)名登記規(guī)定行為適用

4、從執(zhí)法實(shí)踐看。由于《反恐法》第86條第二款設(shè)定了“十萬元以上五十萬元以下罰款”處罰幅度，起點(diǎn)“十萬”的罰款額度，基層執(zhí)行存在較大難度。從筆者對基層調(diào)查的情況看，基層很少執(zhí)行。新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施《中華人民共和國反恐怖主義法》辦法在第57條對適用問題作出如下規(guī)定：電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、住宿、長途客運(yùn)、機(jī)動車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者未按規(guī)定對客戶身份進(jìn)行實(shí)名登記、信息備案的；發(fā)現(xiàn)身份不符、形跡可疑或者有其他異常情況，未及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的，依照《反恐法》第八十六條的規(guī)定處罰。

四、對“不如實(shí)登記”行為評價(jià)《反恐法》適用建議

（一）優(yōu)先適用《反恐法》：新法優(yōu)于舊法，“重罰”優(yōu)于“輕罰”

關(guān)于法條競合的適用。從前述可以看出，《反恐法》屬于新法，《治安管理處罰法》屬于舊法。對同一位階的法律,按新法優(yōu)于舊法的原則,對《反恐法》與《治安管理處罰法》等法律規(guī)定的行政處罰出現(xiàn)競合的,應(yīng)當(dāng)適用《反恐法》；對未按規(guī)定執(zhí)行住宿實(shí)名制等違法行為,無論是否涉及具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員,只要違反《反恐法》的規(guī)定,即應(yīng)當(dāng)依照《反恐法》予以行政處罰。

很有意思的是《反恐法》《治安管理處罰法》對該行為的處罰都是規(guī)定了罰款處罰。修改后的《行政處罰法》第二十九條明確規(guī)定“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。

公安機(jī)關(guān)適用《反恐法》實(shí)施行政處罰,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《反恐法》以及相關(guān)法律規(guī)定,以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng),正確適用從重、從輕、減輕或者不予處罰,確保法律效果和社會效果有機(jī)統(tǒng)一。         

（二）對未辦理旅館業(yè)《特種行業(yè)許可證》的旅館未按規(guī)定實(shí)名登記行為，適用《反恐法》

《反恐法》第86條第二款處罰的對象是：住宿、長途客運(yùn)、機(jī)動車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者。即旅館業(yè)經(jīng)營者不管是否辦理了《特種行業(yè)許可證》，只要從事了住宿業(yè)務(wù)，就應(yīng)當(dāng)按照《反恐法》的規(guī)定對住宿者的身份進(jìn)行查驗(yàn)，否則，經(jīng)責(zé)令改正而拒不改正的，就應(yīng)當(dāng)適用《反恐法》第86條第二款之規(guī)定進(jìn)行處罰。

（三）妥善處理《反恐法》《治安管理處罰法》《旅館業(yè)治安管理辦法》法律適用銜接問題

對于旅館業(yè)，《旅館業(yè)治安管理辦法》作為行政法規(guī)也屬于國家規(guī)定。該辦法詳細(xì)的界定了旅館業(yè)的范圍，可以說是比較全面的專門規(guī)定。雖然《反恐法》僅僅用“住宿”“服務(wù)”這些概念，但該辦法在概念上與《反恐法》《治安管理處罰法》具有一致性，其中的要求是從業(yè)人員、單位、住宿者都必須遵守的國家規(guī)定。對于住宿（旅館）業(yè)第一次未按規(guī)定如實(shí)登記，情節(jié)較輕的可以按照按照《旅館業(yè)治安管理辦法》第六條、第十七條規(guī)定和《治安管理處罰法》第五十六條第一款對旅館工作作人員“處二百元以上五百元以下罰款”。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》、《反恐法》規(guī)定，作出書面責(zé)令整改。

（四）“三法”銜接，規(guī)范責(zé)令改正內(nèi)容

《行政處罰法》《治安管理處罰法》《反恐法》有效銜接，是正確實(shí)施《反恐法》最基本的保障。在《責(zé)令-通知書》中，除描述違法行為責(zé)令整改外，應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：根據(jù)《行政處罰法》第28條責(zé)令改正，如果再次違反規(guī)定將依據(jù)《反恐法》第86條第二款設(shè)定處“十萬元以上五十萬元以下罰款”的行政處罰。責(zé)令整改文書統(tǒng)一使用公安部頒布的《公安行政文書》（《責(zé)令通知書》）。

在研究中，有一種觀點(diǎn)就是《反恐法》第86條規(guī)定的責(zé)令改正是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定期限的問題。筆者認(rèn)為，這個(gè)觀點(diǎn)不正確。因?yàn)椤拔窗匆?guī)定登記”這一行為不同于需要具體整改條件的，可以及時(shí)改正。發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)當(dāng)立即改正。在公安部公安行政法律文書《責(zé)令--通知書》設(shè)計(jì)中，考慮到三種情形：立即予以改正、立即停止、限期改正（整改）。辦理“未按規(guī)定登記”案件制作責(zé)令改正通知書時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇“立即改正”。

（五）建立情節(jié)認(rèn)定機(jī)制

對責(zé)令整改具有下列情形之一的可以認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重，依法適用《反恐法》從重處罰：（1）不積極配合調(diào)查或不主動供述違法行為的。（2）致使恐怖活動發(fā)生的。（3）因違反過反恐怖主義法受過刑事處分或行政處罰的。（4）其他嚴(yán)重情節(jié)的，尚不夠刑事處罰的。

（六）規(guī)范取證

現(xiàn)場固定未如實(shí)登記的證據(jù)，可以拍照、錄像，必要時(shí)固定相關(guān)電子證據(jù)；收集第一次違反規(guī)定依據(jù)《治安管理處罰法》第56條進(jìn)行處罰的決定書、相關(guān)證據(jù)以及送達(dá)《責(zé)令改正通知書》情況；必要時(shí)在旅館登記處張貼該文書復(fù)印件；履行告知，制作告知書（對單位應(yīng)當(dāng)告知法定代表人）。建立適用《反恐法》進(jìn)行處罰時(shí)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。適用《反恐法》對違法行為人進(jìn)行處罰時(shí)，也應(yīng)達(dá)到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)，具體辦案時(shí)應(yīng)注重收集以下證據(jù)：

1、言詞證據(jù)：違法行為人供述、證人證言；

2、現(xiàn)場視頻；

3、電子證據(jù)：特別是住宿登記信息；

4、書證：行政處罰決定書、責(zé)令整改通知書、住宿登記本、工商登記、特種行業(yè)許可證等。

法律的生命在于實(shí)施，《反恐法》立法的目的在于不發(fā)生恐怖事件。法律的作用除了對違法行為制裁和保持“高壓態(tài)勢”外，還有一個(gè)更重要的功能在于指引，“重罰”的意義在于實(shí)現(xiàn)“預(yù)防恐怖行為發(fā)生”立法目標(biāo)。公安機(jī)關(guān)民警應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，認(rèn)真調(diào)查取證、嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的前置程序，依法妥善處理全案。

參考文獻(xiàn)：

①本文作者參與研究的案件

②我愛藏藍(lán) 2020-01-07 00:00https://www.sohu.com/a/365163141_445435：嚴(yán)格按照公安部標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，被法院判定違法，基層民警真的凌亂了！

③刑事業(yè)務(wù)部 天地人律師事務(wù)所 2019-08-26 15:39作者：周付生、黃曉妺《反恐怖主義法》在旅館業(yè)適用初探

（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區(qū)分局三級高級警長，四川省法治文化給研究會理事，成都大學(xué)法學(xué)院碩士研究生導(dǎo)師，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省綿陽市法學(xué)會理事，綿陽市首席法律咨詢專家。地址：四川省綿陽市涪城路155號涪城區(qū)分局，郵編：621000  Email：xieping.1965.8@163.com  手機(jī)：13518303913）