最高人民檢察院2013年印發(fā)的《人民檢察院司法警察條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定：人民檢察院司法警察是中華人民共和國(guó)人民警察的警種之一，依法參與檢察活動(dòng)。各地司法警察隊(duì)伍自組建以來，主要圍繞職務(wù)犯罪偵查工作履行安全保障職責(zé)，為檢察工作發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。隨著反貪和反瀆職能轉(zhuǎn)隸，司法警察的職能實(shí)質(zhì)性弱化，司法警察隊(duì)伍面臨人員流失、素能下降等問題，制約著司法警察工作發(fā)展。筆者以資陽為例，對(duì)市縣兩級(jí)檢察院司法警察隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行調(diào)研并針對(duì)問題提出解決建議。

一、基層檢察院司法警察隊(duì)伍建設(shè)面臨的困境

（一）傳統(tǒng)司法警察職能弱化，隊(duì)伍編制難以保留。《條例》規(guī)定了司法警察的九項(xiàng)職責(zé)，除第九條兜底性條款和第六條“送達(dá)有關(guān)法律文書”，第七條“保護(hù)出席法庭、執(zhí)行死刑臨場(chǎng)監(jiān)督檢察人員安全”，第八條“協(xié)助維護(hù)檢察機(jī)關(guān)接待群眾來訪場(chǎng)所的秩序和安全，參與處置突發(fā)事件”，其余五條主要圍繞服務(wù)保障自偵工作履行職能。按照最高檢要求，市縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院按照政法專項(xiàng)編制的8-12%的比例配備了司法警察。2017年底，檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆工作職能轉(zhuǎn)隸至紀(jì)委監(jiān)委后，司法警察工作職能大幅度減少。在檢察機(jī)關(guān)總體編制較少、檢察辦公和辦案人員緊缺的情況下，司法警察編制不可避免地受到嚴(yán)重沖擊。2019年的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，縣（區(qū)）人民檢察院實(shí)行大部制，法警大隊(duì)編制取消；多數(shù)市級(jí)檢察院為適應(yīng)“四大檢察”發(fā)展需要，取消法警支隊(duì)編制，法警工作納入政治部管理（四川21個(gè)市州有14個(gè)院如此設(shè)置）。有的縣（區(qū)）檢察院為了做大檢察人員編制基數(shù)、提高檢察人員職級(jí)，將司法警察編制逐步轉(zhuǎn)作檢察人員編制，有的院甚至只保留了1名司法警察編制。

（二）工作量不飽和，編隊(duì)管理落實(shí)難。按照最高檢要求，司法警察應(yīng)實(shí)行編隊(duì)管理。但根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)，編隊(duì)管理模式勢(shì)必形成司法警察“無事可做”“等事行動(dòng)”的尷尬局面。各地根據(jù)本院實(shí)際，將法警派警到檢察業(yè)務(wù)部門或辦公室、計(jì)財(cái)部等綜合部門工作，傳統(tǒng)意義上的編隊(duì)管理已無法得到真正落實(shí)，只能將日常管理的具體責(zé)任交由接警部門履行。在此模式下，對(duì)法警的統(tǒng)一管理主要是統(tǒng)一歸隊(duì)練兵和集中履行司法人員14個(gè)罪名的職務(wù)犯罪偵查工作的安全保障。派出的法警在各部門積極履職，逐步成長(zhǎng)為業(yè)務(wù)骨干，成為不可或缺的工作力量，集中練兵和履職時(shí)，一些部門往往以工作需要為由不予配合。

（三）訓(xùn)練大綱落實(shí)不足，總體履職能力偏低。2013年7月，最高檢出臺(tái)《人民檢察院司法警察訓(xùn)練大綱》，明確了司法警察訓(xùn)練的基本任務(wù)和基本內(nèi)容，規(guī)范了各級(jí)警務(wù)部門訓(xùn)練工作職責(zé)、工作制度、成績(jī)?cè)u(píng)定辦法，統(tǒng)一了訓(xùn)練科目、達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法等。但在實(shí)際過程中，落實(shí)訓(xùn)練大綱還存在各類現(xiàn)實(shí)問題：一是綜合素質(zhì)參差不齊，難以完成練兵任務(wù)。反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸后，法警隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)的機(jī)會(huì)少，特別是近年來新招錄的法警基本沒有經(jīng)歷高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)戰(zhàn)，客觀存在“練而不用”“為練而練”的現(xiàn)狀。加之派警到各部門從事與法警主責(zé)關(guān)系不大的工作，對(duì)提高法警素能沒有迫切的現(xiàn)實(shí)需要，主觀上也就對(duì)練兵產(chǎn)生了懈怠。二是教學(xué)力量難以保證建制隊(duì)練兵活動(dòng)的需要。按上級(jí)的教育訓(xùn)練要求，司法警察每年的教育訓(xùn)練內(nèi)容較多、較難，需要過硬的師資力量?；鶎訖z察院的司法警察數(shù)量少，在組織教育培訓(xùn)時(shí)很難挑選出合格的教員；實(shí)踐中有的單位采取從武警部隊(duì)等單位聘請(qǐng)教員的方式，這些教員雖然素質(zhì)過硬，但由于對(duì)參訓(xùn)的法警隊(duì)伍基礎(chǔ)不了解、施教時(shí)間有限等原因，往往難以保證訓(xùn)練效果。三是參訓(xùn)人數(shù)太少，難以掀起建制隊(duì)練兵活動(dòng)的熱潮。各基層院法警人數(shù)少，參加核心訓(xùn)練的人員更少，在訓(xùn)練中實(shí)施科學(xué)編組及有效的“傳、幫、帶”難以展開，一些科目訓(xùn)練缺乏濃厚氛圍，訓(xùn)練大綱在落實(shí)中往往大打折扣。

（四）司法警察人員流失嚴(yán)重，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)欠缺穩(wěn)定。司法警察隊(duì)伍的穩(wěn)定與否，直接影響著法警戰(zhàn)斗力的有效發(fā)揮。近年來，雖然司法警察待遇逐步提高，但在司法體制改革的大環(huán)境下，司法警察待遇與檢察人員相比處于劣勢(shì)。職務(wù)套改工資政策落實(shí)以來，司法警察雖然享受了執(zhí)勤補(bǔ)貼和法定工作日之外加班補(bǔ)貼，但在實(shí)踐中，不同程度存在拿不到補(bǔ)貼、補(bǔ)貼微薄的情況，隨著形勢(shì)的發(fā)展，司法警察執(zhí)勤補(bǔ)貼的發(fā)放也面臨新的問題，比如，司法警察分布在各部門工作，領(lǐng)取執(zhí)勤補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)如何把握?一些司法警察響應(yīng)黨委號(hào)召參加鄉(xiāng)村振興駐村工作，執(zhí)勤補(bǔ)貼如何把握？對(duì)此，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。同時(shí)，隨著司法警察職能的弱化，在司法警察本職崗位上，難以建功立業(yè)。以上因素，影響了法警隊(duì)伍的穩(wěn)定，一些司法警察轉(zhuǎn)任檢察人員愿望強(qiáng)烈。

二、對(duì)基層檢察院法警隊(duì)伍建設(shè)存在問題的原因剖析

（一）存在“可有可無”的思想。司法警察是檢察機(jī)關(guān)唯一具有武裝性質(zhì)的執(zhí)法力量，對(duì)于增強(qiáng)檢察工作的威懾力、提高法律監(jiān)督的剛性權(quán)威具有重要意義。然而仍有部分單位對(duì)新形勢(shì)下司法警察在檢察工作中的定位與作用認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后在較長(zhǎng)時(shí)間里，沒有配備法警，工作照干不誤；有了法警沒有專司其職，也未發(fā)生多大問題；特別是在司法體制改革背景下，隨著反貪反瀆職能的轉(zhuǎn)隸，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的法警力量過多是資源浪費(fèi)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光，僅關(guān)注短期利益，沒有從自偵工作甚至是檢察工作發(fā)展全局的高度來思考法警工作的發(fā)展問題和法警隊(duì)伍的建設(shè)問題。

（二）存在“位卑責(zé)輕”的顧慮。《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則》施行，進(jìn)一步明確了司法警察的職能作用，增加了司法警察工作量。但一些檢察院重顯績(jī)輕潛績(jī)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，衡量工作優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)主要是看案件的數(shù)量與質(zhì)量，只要案件上去了，工作就有成績(jī)，而司法警察工作只是輔助保障作用，工作稍微弱化沒什么關(guān)系，不會(huì)影響目標(biāo)績(jī)效考評(píng)的得分。一些檢察院認(rèn)為政法專項(xiàng)編制數(shù)本來就少，法警工作量不是很大，配備人員多了，擔(dān)心出現(xiàn)人浮于事，便削減人員配置。

（三）持有“難有作為”的觀念。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，法警工作是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)輔助性工作，在檢察業(yè)務(wù)發(fā)展中不是主力軍，也干不出多大的成績(jī)。法警工作歷史遺留問題較多，隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，要解決起來工作難度大，有的還涉及到很多同志的切身利益，弄不好會(huì)挫傷一部分同志的積極性，作出成績(jī)難，按部就班推進(jìn)就好。

（四）抱有“等、看、靠”的態(tài)度。一些檢察院認(rèn)為法警工作起步比較晚，工作基礎(chǔ)大都差不多，要抓好法警隊(duì)伍建設(shè)非一日之功，不如等條件成熟了、別人有現(xiàn)成的工作經(jīng)驗(yàn)了、上級(jí)給優(yōu)惠政策了再抓，這樣會(huì)起到事半功倍的效果。

三、對(duì)強(qiáng)化當(dāng)前基層檢察院法警隊(duì)伍建設(shè)的思考

隨著依法治國(guó)基本方略的深入推進(jìn)和司法體制改革的逐步深入，根據(jù)司法警察工作性質(zhì)、任務(wù)和職責(zé)，基于基層檢察院法警隊(duì)伍建設(shè)中存在的問題，結(jié)合基層檢察院實(shí)際，建議從以下四個(gè)方面加強(qiáng)基層檢察院法警隊(duì)伍建設(shè)。

（一）著力解決領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)上的問題。加強(qiáng)法警隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在認(rèn)識(shí)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)堅(jiān)決摒棄法警工作是輔助工作，“可有可無”，法警是非業(yè)務(wù)處室，人員配備可強(qiáng)可弱等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，要清醒認(rèn)識(shí)到司法警察是國(guó)家為保障檢察權(quán)實(shí)施而配置的一支武裝力量,執(zhí)行的是國(guó)家意志,體現(xiàn)的是國(guó)家強(qiáng)制力。司法警察的執(zhí)法功能不僅僅是保障檢察權(quán)的實(shí)施,而且還具有自身特點(diǎn)，不同于檢察官的執(zhí)法功能，在檢察機(jī)關(guān)具有不可替代的作用。要進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)司法警察隊(duì)伍建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，要從檢察工作發(fā)展大局和檢察工作未來發(fā)展趨勢(shì)的角度來認(rèn)識(shí)司法警察工作，充分認(rèn)識(shí)到在司法改革背景下最高檢院和省檢察院仍然強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)司法警察隊(duì)伍建設(shè)的深層次意義，不能目光短淺，只注重當(dāng)前利益，不能功利主義，避免“平時(shí)不重視，臨戰(zhàn)亂陣腳”情況的出現(xiàn)。

（二）著力解決編隊(duì)管理落實(shí)不到位的問題。最高檢在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展“爭(zhēng)創(chuàng)司法警察編隊(duì)管理示范單位”活動(dòng)，是最大限度整合司法警察資源、發(fā)揮司法警察保障辦案安全主力軍作用的重要舉措。針對(duì)當(dāng)前市縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院總體編制人員不足、司法警察業(yè)務(wù)工作量不飽和的現(xiàn)狀，建議實(shí)行編隊(duì)管理+派警的模式，形成 “統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一派警、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考評(píng)”的管警、用警模式。第一，警隊(duì)實(shí)行集中編隊(duì)管理，做到工作有計(jì)劃，管理有制度，減少無序化指揮，從而最大限度地發(fā)揮司法警察隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。第二，建立、健全和落實(shí)市級(jí)院—基層院—警隊(duì)警員三級(jí)目標(biāo)考評(píng)管理機(jī)制，結(jié)合崗位職責(zé)，將警務(wù)工作目標(biāo)和崗位需求分解到警員，并通過日常考核（月考）和年度考核（年考）完成對(duì)警員警隊(duì)的績(jī)效評(píng)價(jià)和科學(xué)管理。第三，進(jìn)一步深化警員的崗位職責(zé)，密切同本院各檢察業(yè)務(wù)部門的溝通聯(lián)系和團(tuán)結(jié)協(xié)作，制定有關(guān)工作保障方案和意見，最大程度實(shí)現(xiàn)警務(wù)保障工作同檢察業(yè)務(wù)工作需求的有機(jī)結(jié)合。第四，實(shí)行統(tǒng)一用警、統(tǒng)一派警制度，警隊(duì)根據(jù)警員崗位職責(zé)和業(yè)務(wù)部門需求，對(duì)警力使用統(tǒng)籌安排，合理調(diào)度，并嚴(yán)格用警審批程序和履職監(jiān)督,著力解決司法警察隊(duì)伍建設(shè)中的“散”、職責(zé)履行中的“亂”等問題，特別要防止派警到各部門后,部門因工作需要不支持司法警察歸隊(duì)履職的情形。

（三）著力解決建制隊(duì)練兵效果不好的問題。實(shí)戰(zhàn)練兵機(jī)會(huì)減少、實(shí)際從事業(yè)務(wù)與司法警察業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)不大等原因，導(dǎo)致司法警察崗位素能無法保證。因此，加強(qiáng)司法警察練兵，顯得尤為重要。應(yīng)將宗旨意識(shí)更加牢固、履職意識(shí)明顯增強(qiáng)、整體素質(zhì)全面提高作為培養(yǎng)整支法警隊(duì)伍履職能力的根本點(diǎn)和落腳點(diǎn)，平時(shí)扎實(shí)練兵，戰(zhàn)時(shí)才能從容履職。一是根據(jù)訓(xùn)練大綱內(nèi)容，成立高素質(zhì)的教學(xué)組。在建制隊(duì)練兵過程中，法警支隊(duì)可以嘗試以片區(qū)或隊(duì)為單位挑選業(yè)務(wù)骨干，每年聘請(qǐng)專職教員組織1至2次業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)，通過培訓(xùn)建立一支自己的“小教員”隊(duì)伍。如人才缺乏，也可以嘗試把司法警察的業(yè)務(wù)和技能分開，培訓(xùn)單一型小教員，通過培訓(xùn)時(shí)間的積累，逐步組建一支政治理論水平、管理水平、組織水平和專業(yè)技能水平高的教學(xué)組。由于“小教員”對(duì)參訓(xùn)的法警隊(duì)伍基礎(chǔ)相對(duì)比較了解，便于因人施教，科學(xué)管理，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，容易保證建制隊(duì)練兵質(zhì)量的提高。二是以市級(jí)檢察院為單位，嘗試建設(shè)固定的司法警察教育訓(xùn)練基地?？梢試L試采取分片區(qū)建立與基層院建立相結(jié)合的方式，分片區(qū)在有條件的單位建立多功能訓(xùn)練房，微機(jī)培訓(xùn)室、訓(xùn)練課件演播室和射擊場(chǎng)地，而在各基層院建立簡(jiǎn)易射擊預(yù)習(xí)場(chǎng)、器械場(chǎng)、購買少數(shù)摔擒防護(hù)墊等，上級(jí)在年終考核中可將這些簡(jiǎn)易場(chǎng)地納入考核內(nèi)容。三是以季度為單位，建立長(zhǎng)效的警營(yíng)式輪訓(xùn)制度。每年以季度為單位進(jìn)行司法警察建制隊(duì)輪訓(xùn)，時(shí)間1-2周，每次各基層院四分之一法警參加，各大隊(duì)法警四次必須輪訓(xùn)完畢，不留死角，以建制隊(duì)練兵促進(jìn)訓(xùn)練大綱落實(shí)。

（四）著力解決司法警察隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定的問題。司法警察隊(duì)伍的穩(wěn)定性，是打造高素質(zhì)高效能司法警察隊(duì)伍的重要保證。應(yīng)在人員結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制、重視程度上下功夫，保證司法警察隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定性。一是落實(shí)談心制度。積極嘗試搭建交流溝通平臺(tái)，以交心談心體現(xiàn)對(duì)法警的關(guān)心愛護(hù)，通過落實(shí)談心制度，使司法警察能正確面對(duì)工作安排，在崗位上創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)；二是建立宣傳激勵(lì)機(jī)制。要通過加大宣傳激勵(lì)體現(xiàn)組織對(duì)司法警察隊(duì)伍和個(gè)人的關(guān)心重視，建議對(duì)在集中履職、練兵比武和在各條線作出優(yōu)異成績(jī)的司法警察加大宣傳和表彰表揚(yáng)力度，增強(qiáng)其歸屬感、榮譽(yù)感和責(zé)任感。三是福利待遇不打折扣。在待遇落實(shí)和職級(jí)晉升中充分考慮司法警察的利益，主管部門和接警部門要協(xié)同配合、共同關(guān)心，讓司法警察有期望和干勁，絕不能讓其感覺被邊緣化。四是逐步構(gòu)建人員梯次結(jié)構(gòu)發(fā)展。要穩(wěn)定吸收年輕法警，充分運(yùn)用空缺的法警編制補(bǔ)充司法警察，嚴(yán)禁將司法警察編制挪作他用；要穩(wěn)定住現(xiàn)有的年輕骨干法警，嚴(yán)禁將法警大規(guī)模轉(zhuǎn)出，以上情況可納入省級(jí)檢察院對(duì)市州檢察院和基層院檢察院的績(jī)效考核。針對(duì)有的院在前期將司法警察編制和人員大量轉(zhuǎn)出的情況，應(yīng)要求其盡快補(bǔ)齊編制和人員，過渡期內(nèi)，可招錄年輕有為、素質(zhì)過硬的聘用制輔警，輔警在司法警察的帶領(lǐng)下完成各項(xiàng)工作任務(wù)，既充實(shí)現(xiàn)有司法警察力量，又為司法警察隊(duì)伍補(bǔ)充新鮮血液，逐步緩解人員老化問題。資陽檢察機(jī)關(guān)在兩級(jí)院設(shè)立司法警察應(yīng)急工作隊(duì)，在現(xiàn)有法警的基礎(chǔ)上，根據(jù)各院情況，吸納在編檢察人員和聘用制檢察人員加入法警應(yīng)急工作隊(duì)，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一訓(xùn)練、統(tǒng)一考核，是解決當(dāng)前司法警察編制人員短缺、人員老化等問題的一次積極探索，取得了良好效果。