三、 應(yīng)對疫情公安機(jī)關(guān)法律適用建議

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強(qiáng)政治保證的通知》明確指出“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”。公安機(jī)關(guān)在疫情防控戰(zhàn)役中要增強(qiáng)政治敏銳性和政治鑒別力，不能因為公安機(jī)關(guān)法律適用錯誤衍生“疫情次生災(zāi)害”影響全局。筆者認(rèn)為在疫情防控戰(zhàn)役中，公安機(jī)關(guān)法律適用的基本格調(diào)是：“各自打掃門前雪，兼顧他人瓦上霜”，幫忙不添亂、履職不越位、配合不錯位、危難不缺位。

（一）主動出擊，理清法律適用思路

公安部疫情防控會議要求：依法打擊各類借機(jī)造謠滋事、惡意污蔑攻擊的不法行為，及時發(fā)現(xiàn)處置各類造謠、不實(shí)疫情信息，積極配合有關(guān)部門開展衛(wèi)生防疫等正面教育引導(dǎo)，堅決防止公共衛(wèi)生風(fēng)險向社會穩(wěn)定領(lǐng)域傳導(dǎo),堅決維護(hù)國家政治安全。根據(jù)公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)，可以根據(jù)當(dāng)前疫情狀況，主動出擊，在法律適用上可以理清以下思路：

1 、妨害傳染病防治行為的法律適用

（1）行為人拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)依照傳染病防治法提出的預(yù)防、控制措施，引起甲類傳染病或者按甲類管理的傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險的，依據(jù)刑法第三百三十條的規(guī)定，按照以妨害傳染病防治罪定罪立案偵查。

（2）故意傳播突發(fā)傳染病病原體，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四條、第一百一十五條第一款的規(guī)定，按照以危險方法危害公共安全罪立案偵查。相關(guān)行為不構(gòu)成犯罪、依法不起訴或者免于刑事處罰的，依照治安管理處罰法第二十五條的規(guī)定予以行政處罰。

（3）患有突發(fā)傳染病或者疑似突發(fā)傳染病而拒絕接受檢疫、強(qiáng)制隔離或者治療，過失造成傳染病傳播，情節(jié)嚴(yán)重，危害公共安全的，依照刑法第一百一十五條第二款的規(guī)定，按照過失以危險方法危害公共安全罪立案偵查。

（4）拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第39條第二款規(guī)定可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。

2 、妨害公務(wù)行為的法律適用

以暴力、威脅方法阻礙醫(yī)療救護(hù)人員、疫情防疫工作人員、人民警察、受人民政府委托開展疫情防控等人員依法履行為防治突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害而采取的防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離、隔離治療等預(yù)防、控制措施的，依照刑法第二百七十七條第一款、第三款的規(guī)定，以妨害公務(wù)罪定罪處罰。需要特別注意在疫情防控中受國家機(jī)關(guān)委托依法開展工作的案件法律適用問題。我國刑法中所稱的國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋，明確了村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。

3 、制售偽劣口罩、防護(hù)用品等醫(yī)用衛(wèi)生材料行為的法律適用

（1）在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間，生產(chǎn)、銷售偽劣的防治、防護(hù)產(chǎn)品、物資，或者生產(chǎn)、銷售用于防治傳染病的假藥、劣藥，構(gòu)成犯罪的，分別依照刑法第一百四十條、第一百四十一條、第一百四十二條的規(guī)定，以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售假藥罪或者生產(chǎn)、銷售劣藥罪定罪，依法從重處罰。

（2）在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間，生產(chǎn)用于防治傳染病的不符合保障人體健康的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，或者銷售明知是用于防治傳染病的不符合保障人體健康的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，不具有防護(hù)、救治功能，足以嚴(yán)重危害人體健康的，依照刑法第一百四十五條的規(guī)定，以生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪定罪，依法從重處罰。

醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者個人，知道或者應(yīng)當(dāng)知道系前款規(guī)定的不符合保障人體健康的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料而購買并有償使用的，以銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪定罪，依法從重處罰。 

4、防控期間造謠惑眾、破壞傳染病防治工作秩序行為的法律適用

（1）編造與突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害有關(guān)的恐怖信息，或者明知是編造的此類恐怖信息而故意傳播，嚴(yán)重擾亂社會秩序的，依照刑法第二百九十一條之一的規(guī)定，以編造、故意傳播虛假恐怖信息罪定罪處罰。 

（2）散布謠言，慌報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂社會秩序的，依照治安管理處罰法第二十五條處罰。

5 、其他依法從重處罰情形

在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間，聚眾“打砸搶”，致人傷殘、死亡的；假借研制、生產(chǎn)或者銷售用于預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害用品的名義，詐騙公私財物數(shù)額較大的；強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財物情節(jié)嚴(yán)重，或者在公共場所起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂等違法犯罪行為，依法從重處罰。

（二）當(dāng)好參謀，打好疫情防控“配合戰(zhàn)”

在公安部疫情防控會議上，趙克志強(qiáng)調(diào)，各級公安機(jī)關(guān)要按照黨中央的統(tǒng)一部署和要求，在當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，迅速啟動戰(zhàn)時工作機(jī)制，充分發(fā)揮職能作用，積極配合衛(wèi)生健康等部門，狠抓疫情防控和維護(hù)穩(wěn)定各項措施的落實(shí)。要全力配合有關(guān)部門做好疫情監(jiān)測、排查、預(yù)警，以及感染患者收治和疑似病例及其密切接觸者的核查隔離等工作，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療，堅決防止疫情擴(kuò)散蔓延。要派出足夠警力進(jìn)駐各交通場站維護(hù)秩序，充分依托治安檢查站、交警執(zhí)法站和臨時檢查點(diǎn)，積極協(xié)助做好出入管控地區(qū)的人員、車輛、物品衛(wèi)生檢疫工作，并開辟綠色通道，優(yōu)先保障救護(hù)車輛、防疫車輛和運(yùn)送醫(yī)護(hù)人員、藥品器械、民生物資等車輛通行。對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報告黨委、政府，依法穩(wěn)妥處置，維護(hù)正常交通秩序。要加強(qiáng)機(jī)場、火車站、客運(yùn)碼頭、邊檢口岸等人員進(jìn)出管理，協(xié)助做好體溫檢測、篩查和口岸檢疫等工作。要根據(jù)疫情形勢發(fā)展變化，及時啟動京津冀警務(wù)一體化和聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，筑牢首都安全屏障。

在當(dāng)好參謀方面，公安機(jī)關(guān)在法律適用方面可以提出建議：

1、依法行政，規(guī)范發(fā)布疫情通報和決定、規(guī)范性文件。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律保障國家機(jī)構(gòu)依法開展防控工作中，希望不要出現(xiàn)自身缺陷，不給不法分子留下任何口實(shí)和空間。筆者在疫情防控一線執(zhí)勤時發(fā)現(xiàn)，一些行政機(jī)關(guān)在發(fā)布相關(guān)《通告》時根本沒有注明公共衛(wèi)生事件中疫情控制法律依據(jù)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，直接“我們經(jīng)研究決定”。個別地方行政機(jī)關(guān)懶政，直接由企業(yè)（如公交公司）發(fā)布停運(yùn)等等。

2、所有行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，不缺位、不越位、不錯位。在疫情防控期間，行政機(jī)關(guān)依法行政除彰顯依法治國依法應(yīng)對外，更重要的是為公安機(jī)關(guān)維護(hù)合法行政奠定基礎(chǔ)。

3、加強(qiáng)疫情防控設(shè)施建設(shè)，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題及時報告黨委政府。

4、建立多部門聯(lián)勤機(jī)制，集中整治防控中的問題，集中行使法律規(guī)定職權(quán)。

（三）完善證據(jù)收集制度，提高打擊影響疫情防控違法犯罪質(zhì)效

1、搭建與其他行政機(jī)關(guān)疫情防控戰(zhàn)役共享平臺。要根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》精神，搭建信息共享平臺。相關(guān)職能部門發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪線索，公安機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的其他行政機(jī)關(guān)管轄的行政違法行為線索，實(shí)施共享。對于公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的疫情（或謠言），公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時商情主管部門進(jìn)行甄別和判斷，不能代替主管部門作出錯誤判斷。相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法收集、固定證據(jù)，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪線索及時移交。從筆者在防控執(zhí)勤現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，國家機(jī)關(guān)工作人員、醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)在依法履行職務(wù)中，缺乏證據(jù)意識，對后期公安機(jī)關(guān)的保駕護(hù)航、打擊處理留下遺憾。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第第五十四條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)從節(jié)約國家執(zhí)法成本、提高打擊擾亂防控工作違反犯罪效率角度考慮，能夠收集的證據(jù)盡收。

2、注意收集、審查、判斷案件證據(jù)。維護(hù)正常的疫情防控期間社會治安秩序，對違反犯罪的打擊處理，關(guān)鍵靠證據(jù)。收集證據(jù)，是指公安機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，運(yùn)用法律許可的方法和手段，發(fā)現(xiàn)和提取證據(jù)并予以固定的執(zhí)法活動。它貫穿于整個涉疫案件辦理執(zhí)法活動的始終，是查明案件事實(shí)的前提。根據(jù)前述分析，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)疫情防控中可能出現(xiàn)的“妨害傳染病防治行為”、“妨害公務(wù)行為”、“制售偽劣口罩、防護(hù)用品等醫(yī)用衛(wèi)生材料行為”、“防控期間造謠惑眾、破壞傳染病防治工作秩序行為”等四大類違反犯罪行為確定類案證據(jù)。如在辦理阻礙執(zhí)行案件時，一是應(yīng)當(dāng)查明執(zhí)行職務(wù)人員的身份，特別是非國家機(jī)關(guān)工作人員在協(xié)助人民政府開展疫情防控工作時政府工作部署文件、工作安排等；二是應(yīng)當(dāng)查明職務(wù)行為的依據(jù)是否充分、法律手續(xù)是否齊備、程序是否合法、執(zhí)法手段、方式是否適當(dāng)?shù)葐栴}以證實(shí)職務(wù)行為的合法性三是查明行為人行為方式，是否采用暴力、威脅或其它方式阻礙依法執(zhí)行職務(wù)；四是查明阻礙執(zhí)行職務(wù)行為造成的后果或可能造成的后果，如醫(yī)院診斷證明、傷情照片、被害人傷情鑒定、財物損失情況及鑒定、犯罪工具實(shí)物或照片、現(xiàn)場勘驗、檢查筆錄等證據(jù)。使用暴力阻礙執(zhí)行職務(wù)，雖未造成輕傷，但具有造成疫情防控工作不能正常執(zhí)行公務(wù)或其他嚴(yán)重后果的，應(yīng)依照《刑法》第二百七十七條定罪處罰。因此應(yīng)加強(qiáng)行為后果方面的證據(jù)收集。又如在疫情期間，消毒液、防護(hù)口罩等是特殊商品，其生產(chǎn)、包裝、儲存、銷售等每一個環(huán)節(jié)，法律、法規(guī)都有明確而嚴(yán)格的管理規(guī)定。因此，對銷售防疫物品“明知”的認(rèn)定，要緊緊結(jié)合法律、法規(guī)的規(guī)定，從行為人是否取得經(jīng)營的資質(zhì)、人員和設(shè)施是否符合經(jīng)營藥品的條件、進(jìn)貨和銷售是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定等因素綜合判定。零售防疫物品的進(jìn)貨與驗收必須做到：從合法企業(yè)進(jìn)貨，對首營企業(yè)應(yīng)確認(rèn)其資格，并做好記錄；購進(jìn)藥品應(yīng)有合法票據(jù)，并按規(guī)定建立購進(jìn)記錄，票、帳、貨相符；購進(jìn)藥品合同應(yīng)明確質(zhì)量條款；購進(jìn)首營品種，應(yīng)進(jìn)行藥品質(zhì)量審核，審核合格后方可經(jīng)營；驗收藥品質(zhì)量時，應(yīng)按規(guī)定同時檢查包裝、標(biāo)簽、說明書等項內(nèi)容。從事防疫物品生產(chǎn)、包裝、儲存、銷售等行為者如果不按法律、法規(guī)規(guī)定進(jìn)貨、驗收藥品，導(dǎo)致經(jīng)營假藥的，應(yīng)視為“應(yīng)當(dāng)明知”。在對造謠類案件處置中，要對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行勘驗固定證據(jù)，需要主管部門對“謠言”進(jìn)行認(rèn)定和贈別，有權(quán)威部門的證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)準(zhǔn)確。

（四）法、理、情融合，法律效果、社會效果統(tǒng)一

效果是指某種動因或原因所產(chǎn)生的結(jié)果、后果。公安機(jī)關(guān)法律效果是以公安機(jī)關(guān)對法律的執(zhí)行、適用所產(chǎn)生的結(jié)果，它是以法律作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)社會效果也就是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動動因或原因在社會上所產(chǎn)生的后果，其是以社會反應(yīng)和反響形式表現(xiàn)出來。引起社會效果的原因主要是利益沖突或均衡的結(jié)果。如前述的疫情前期武漢警方在處理案件時，充分考慮到嚴(yán)格執(zhí)法與社會效果的高度統(tǒng)一，對涉案人員予以批評教育。又如，前述案例一、二，如果沒有嚴(yán)重情節(jié)，沒有必要治安管理，因為作為經(jīng)營者確實(shí)因疫情遭受損失，批評教育和制止違法行為可以收到良好社會效果。又如前述案例三、四，就社會可能造成的危害而言確實(shí)應(yīng)當(dāng)處理，但是相關(guān)法律、紀(jì)律、制度有規(guī)定的，由主管部門依法處理遠(yuǎn)遠(yuǎn)比公安機(jī)關(guān)處理社會效果良好。

（五） 完善疫情防控立法和制度建設(shè)

在疫情防控戰(zhàn)役中，筆者發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在需要通過立法來解決的問題。如，前述案例四，目前我國疾病防控、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應(yīng)對等法律中沒有對該行為界定如何處罰。又如，前述案例中涉及到經(jīng)營企業(yè)不配合疫情防控工作，雖然《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定了“緊急措施”，但對拒不配合行為，法律沒有明確規(guī)定。建議借鑒《中華人民共和國反恐怖主義法》，對拒絕行為明確設(shè)定處罰依據(jù)。由于我國法律在立法時考慮到社會效果，一般對行政機(jī)關(guān)的拒絕行為較少設(shè)定處罰，阻礙行為才可以處罰。在疫情防控戰(zhàn)役中，建議對一些具體問題進(jìn)行收集整理，及時向立法機(jī)關(guān)反饋，可以通過完善立法制度來促進(jìn)我國疫情防控法治建設(shè)。

1、對《治安管理處罰法》第五十條第一款第（一）項作出立法解釋，或者修改為“依法宣布緊急下”。

2、適時對《傳染病防治法》作大修。一是對“傳染病暴發(fā)、流行”的認(rèn)定程序、公布程序、應(yīng)對措施，做出嚴(yán)密的對應(yīng)式規(guī)定，同時規(guī)定出每一步的明確時限，不留空隙。二是對疫情公布時間做適當(dāng)前移，以更符合傳染病傳播及致災(zāi)規(guī)律，保證“早發(fā)現(xiàn)早控制”的客觀需要。三是應(yīng)當(dāng)對“疫區(qū)”劃定的主體、標(biāo)準(zhǔn)、公布等，有更明確的規(guī)定，否則，僅提出“內(nèi)控擴(kuò)散，外防輸出”，“內(nèi)”與“外”巳呼之欲出，但就是不明劃定疫區(qū)，這就無法提出下一步的對應(yīng)措施，難以避免全國一刀切?！盁o區(qū)別就無政策”，這是行政規(guī)律，也應(yīng)為立法所尊重。四是對“封鎖”的法定含義和準(zhǔn)予采取的措施內(nèi)容等，應(yīng)當(dāng)有更明確的規(guī)定，既避免“寬嚴(yán)皆誤”，又避免疫區(qū)內(nèi)外的五花八門，一片亂象。現(xiàn)在法律僅是“封鎖”兩個字，太粗曠，不具可操作性。最后，目前法律對疫區(qū)內(nèi)各主體的法定權(quán)利義務(wù)有許多規(guī)定，但對非疫區(qū)的政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會和基層組織（如社區(qū)）的權(quán)利義務(wù)，則一片空白，需要彌補(bǔ)。

3、將《傳染病防治法》第四章疫情控制進(jìn)行修改，明確以下問題：一是基層組織根據(jù)轄區(qū)政府安排依法享有一定控制措施；二是對拒絕、不服從防控措施的人員，可以由公安機(jī)關(guān)處以5日以下行政拘留。現(xiàn)行法律只對“確診病人”、“疑似病人”、“密切接觸者”，規(guī)定了相應(yīng)的強(qiáng)制性義務(wù)，而黨中央正式提出“對所有進(jìn)出人員實(shí)施嚴(yán)格控制”，這就需要細(xì)化。結(jié)合武漢防控經(jīng)驗，特別需要對采取“封鎖”措施前離開疫區(qū)的人員，補(bǔ)充新的規(guī)定。建議對前三類人員之外，對其他“進(jìn)出人員”，設(shè)定“普遍的申報義務(wù)並配置拒絕申報的法律責(zé)任”，同時規(guī)定：無論疫區(qū)內(nèi)外的地方和基層政府，應(yīng)區(qū)分人員類別，采取相應(yīng)的集中留觀、居家留觀等措施，並切實(shí)做好相應(yīng)的保障工作。

疫情，并不可怕，可怕的是疫情來了就亂了方寸、無法可依。上述研究，主要是筆者在“新型冠狀病毒肺炎”疫情防控一線感悟，也算學(xué)法的人一種政治責(zé)任。公安機(jī)關(guān)在疫情面前無法躲避現(xiàn)實(shí)中的法律適用問題，必須面對，也必須回應(yīng)。在國家治理體系建設(shè)中，希望公安機(jī)關(guān)應(yīng)對疫情法律適用成為濃墨重彩的一筆。

注釋：①政法時訊zfsx6666武漢封嘴8人而導(dǎo)致今天的封城：應(yīng)徹底取消以造謠之說而抓人的做法

（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區(qū)分局一級警長，四川警察執(zhí)法研究中心研究員，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省法治文化研究會理事，綿陽市法學(xué)會理事、綿陽市刑法學(xué)會理事。）