【內(nèi)容提要】在大型群眾性活動安全監(jiān)督管理中，凸顯國家治理貢獻(xiàn)公安力量。周杰倫西安演唱會上對警察說“滾”，從另一個角度看要求警察“退出”應(yīng)當(dāng)由承辦單位承擔(dān)的場內(nèi)秩序的維護現(xiàn)場，但他忽略了公安機關(guān)對整個群眾性活動監(jiān)督管理職責(zé)。當(dāng)前的主要問題包括：職能嚴(yán)重錯位、承辦方嚴(yán)重違法、安全隱患嚴(yán)重、安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏、法律“打白條”現(xiàn)象突出。根據(jù)問題分析和法律研究建議：大膽說“不”，對未經(jīng)許可的大型群眾性活動“零”容忍，敢于對政府舉辦的大型群眾性活動嚴(yán)格執(zhí)法亮劍，對不符合安全標(biāo)注的說“不”，公安機關(guān)主動介入，認(rèn)真履行安全監(jiān)督的行政指導(dǎo)責(zé)任，積極探索群眾性大型活動市場化運作模式回歸《條例》安全責(zé)任規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】大型群眾活動    安全   監(jiān)督管理

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了治理能力現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，在中國治理的偉業(yè)中如何貢獻(xiàn)公安力量值得深入研究。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和文化生活的提高，我市文體、商貿(mào)、重大節(jié)慶紀(jì)念等各類大型群眾性活動（以下簡稱“大型活動”）舉辦頻繁。這類活動的舉辦，很大程度上提升了我市的知名度，推動了經(jīng)濟的繁榮、發(fā)展和社會主義精神文明建設(shè)。作為大型活動的主管部門之一的公安機關(guān)，在大型群眾性活動安全監(jiān)督管理中，如何凸顯國家治理貢獻(xiàn)公安力量值得思考。公安機關(guān)必須在法律框架內(nèi)，認(rèn)真履行安全監(jiān)督的行政指導(dǎo)責(zé)任，積極探索群眾性大型活動市場化運作模式回歸《條例》安全責(zé)任規(guī)定，確?；顒硬怀霈F(xiàn)任何安全問題。

周杰倫西安演唱會上，因現(xiàn)場民警將歌迷高舉影響其他觀眾的燈牌扔掉，在臺上的周杰倫看到后出聲制止，“你不要丟我歌迷的燈牌，有沒有聽到？你要控制秩序你把她燈牌丟掉干嘛？你給我滾出去”。事件發(fā)生后全國輿論一片嘩然，就連央視等中央媒體也予以關(guān)注。筆者作為基層公安機關(guān)一名法制民警，認(rèn)為我們不要只關(guān)注一些表面的問題對周杰倫口誅筆伐，而是應(yīng)當(dāng)從事件背后得到那些啟示，應(yīng)當(dāng)冷靜分析和研究公安機關(guān)如何依法履行大型群眾性活動安全監(jiān)督管理職責(zé)。

一、當(dāng)前大型群眾性活動安全監(jiān)督管理面臨的問題

活動項次逐年增多，規(guī)模日益擴大。據(jù)統(tǒng)計，近幾年來鞍山地區(qū)承辦的大型活動逐年增多。對某地三年的數(shù)據(jù)研究：第一年75項100余場次，第二年年86項150余場次，第三年124項300余場次。其中，奧運火炬?zhèn)鬟f、中超足球職業(yè)聯(lián)賽、千山旅游節(jié)等較大規(guī)模的活動有88項?；顒臃N類由過去單一的文化體育活動，趨向于文化、體育、商貿(mào)、展覽、節(jié)慶、旅游綜合一體的形式，跨政治、經(jīng)濟、商業(yè)、人文等多個領(lǐng)域。舉辦單位為擴大社會影響和追求經(jīng)濟利潤最大化，不惜拆巨資搞形式多樣、內(nèi)容豐富、項目繁多的大型活動，使活動規(guī)模越來越大，參與群眾越來越多，一般廣場文化活動少則5、6千人，有的上萬人，甚至數(shù)萬人參與?；顒訑?shù)量的增多和規(guī)模的擴大，使公安機關(guān)保衛(wèi)工作投入的警力也隨之大增，有的趨于連續(xù)作戰(zhàn)，一個活動還沒有結(jié)束，另一場活動已經(jīng)開始，公安民警趨于疲勞應(yīng)戰(zhàn)狀態(tài)。綜合分析，大型活動安全監(jiān)管主要存在以下問題：

（一）職能嚴(yán)重錯位：公安唱“安?！豹毥菓?/span>

受制于目前的機制和體制障礙，為了做好大型活動的安全保衛(wèi)工作，承辦單位特別是由政府組織舉辦的大型活動，往往活動內(nèi)容多、范圍廣、時間長、要求高，同時，認(rèn)為公安機關(guān)是政府職能部門，都要求投入大兵力作戰(zhàn)，不計成本。更由于傳統(tǒng)觀念影響，不光是各級政府從對安全保衛(wèi)工作交給公安機關(guān)負(fù)責(zé)比較放心，相對政府成本也較低，就是公安機關(guān)也自然養(yǎng)成了用公安民警“可靠”，社會力量“無法依靠”的片面認(rèn)識，形成了一家包攬的工作模式，與市場不接軌，相對比較封閉，使得原本就十分緊張的警力，更加捉襟見肘，運作成本不斷提高，公安基層單位和民警難以招架。另外，由于過多的活動，使執(zhí)勤民警也會產(chǎn)生老一套、厭煩情緒，增加公安機關(guān)內(nèi)部管理壓力和成本。以民俗活動為例，根據(jù)《憲法》規(guī)定，宗教信仰自由的主管部門是政府的宗教工作部門；而一些地方因“打民俗文化經(jīng)濟牌”，又將民俗文化活動交由政府的商務(wù)、旅游部門管理；從文化的角度，民俗文化又可以交由文化部門管理；從民俗和社會事務(wù)角度，亦可由民政部門管理……究竟該確定誰是民俗文化活動的主管部門，至今法律明文規(guī)定。基于這種誰都可以管，又誰都不能管的“扯皮”狀態(tài)，民俗文化活動成了“不管地帶”、“失控失管區(qū)”、“管理的真空”。然而，因民俗活動具有群眾聚集、治安事件偶發(fā)、宗族行動等特點，公安機關(guān)從關(guān)注民生，維護社會治安秩序角度出發(fā)，又不得不介入。筆者從2008年以來每年春節(jié)在民俗活動執(zhí)勤現(xiàn)場疏散數(shù)萬名群眾的工作中，主要見到的是公安機關(guān)人民警察的身影。從目前民俗文化活動看，活動引發(fā)的治安事件復(fù)雜且不便于處置，有因祭祖引發(fā)山火、有因宗族分爭大動干戈，也有民俗活動發(fā)生群死群傷，還有在民俗活動中械斗擾亂治安秩序，甚至可能局部騷亂。民俗文化活動在給民眾帶來歡樂、給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來機遇的同時，給公安機關(guān)治安管理工作帶來了巨大的壓力。民俗活動是堵還是疏，答案是肯定的，即以疏導(dǎo)為主。從世界各國的作法和我國對法定假日調(diào)整看，主張對民俗文化以疏導(dǎo)為主，并期望活動健康發(fā)展。然而，現(xiàn)實是更多的民俗活動由于無主管部門、無主辦人、無承辦機構(gòu)，公安機關(guān)在維護民俗活動治安秩序中常常是“唱獨角戲”，處于孤軍無援的境地。民俗活動執(zhí)勤現(xiàn)場，公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及民警在驚恐中維護民俗活動群眾安危。

（二）承辦方嚴(yán)重違法：不按規(guī)定報請許可審批

《行政許可法》是對所有行政許可的法律規(guī)范，行政機關(guān)、申請行政許可方都應(yīng)具有約束力。按照國務(wù)院《大型群眾性活動安全管理條例》（以下簡稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定，大型群眾性活動預(yù)計參加人數(shù)在1000人以上的，由縣級以上公安機關(guān)實施許可，主辦部門應(yīng)在活動舉辦日20日前提出許可申請。但實際工作中一些承辦單位特別是政府下屬有關(guān)部門事先不報，到了活動舉辦日前才倉促申報或“通知”，有的甚至根本不申報，導(dǎo)致公安機關(guān)根本沒有時間進(jìn)行風(fēng)險評估和論證，無法進(jìn)行事前安全檢查，必要的安全保衛(wèi)措施無法得到全面落實。

（三）安全隱患嚴(yán)重：承辦單位安保工作責(zé)任、措施落實不到位，安全隱患突出

一些部門舉辦大型活動，重經(jīng)濟利益和外在形式而輕安全責(zé)任，錯誤地認(rèn)為安保工作就是公安機關(guān)一家的事，對公安機關(guān)的意見不理不睬，或者陽奉陰違。表現(xiàn)在，大型活動舉辦的時間和地點選擇不當(dāng)，對活動可能參加的人數(shù)以及可能出現(xiàn)的險情估計不足，對演出場地通道、觀眾入口處不符安全要求，同時缺乏內(nèi)部管理，工作人員不到崗到位，各類無關(guān)人員過多，導(dǎo)致存有眾多的安全隱患，極易發(fā)生安全事故。

（四）安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏

周杰倫西安演唱會，歌迷舉燈牌是否屬于安保人員可以制止的行為？就目前的法律規(guī)定看，沒有明確規(guī)定。大型群眾性活動安全標(biāo)準(zhǔn)是什么？需不需要制定一定標(biāo)準(zhǔn)？沒有人回答。因為沒有基本的標(biāo)準(zhǔn)，承辦單位往往會認(rèn)為公安機關(guān)在安全許可時故意刁難，公安機關(guān)監(jiān)督管理也缺乏底氣，執(zhí)勤民警依法履行職責(zé)會反被周杰倫類人曲解，更關(guān)鍵的是發(fā)生重大事故后因責(zé)任不清民警往往成了“冤大頭”被問責(zé)追究。

（五）法律“打白條”現(xiàn)象突出

法律除具有教育、引導(dǎo)功能外，其中最關(guān)鍵的作用在于對違法行為的懲戒。有人認(rèn)為我國法律規(guī)定了對群眾文化活動治安管理違法行為的處罰，但真正在執(zhí)法活動中有許多“不能為”、“不敢為”的現(xiàn)象。筆者多次對農(nóng)民祭祖引發(fā)山火的治安事件感到毫無能為，因為法律主要針對故意損毀財物行為予以調(diào)整。在公民自發(fā)性的民俗活動（如“趕會”、“祭山神”等）中，沒有組織者，公安機關(guān)很難掌控復(fù)雜的治安局勢，出現(xiàn)事故根本無法依法追究責(zé)任。由于無人組織，資金來源渠道狹窄，民俗文化活動場所設(shè)施存在重大安全隱患。一些民俗活動場所根本沒有安全設(shè)施，不具備接待（承受）眾多善男信女的安全環(huán)境。多年來的春節(jié)民俗活動執(zhí)勤期間，筆者目睹了不同寺院為爭信者而發(fā)生爭執(zhí)，甚至還將公安機關(guān)設(shè)置的安全疏散通道標(biāo)志擅自撤掉。執(zhí)勤民警在民俗活動現(xiàn)場執(zhí)勤由于沒有法律保障，很不利于公安機關(guān)對場所實施治安管理和依法行使安全監(jiān)督職責(zé)。就全國而言，民俗文化活動目前尚處于無序狀態(tài)，公安機關(guān)對違法行為失控、失管，必將發(fā)生許多傷害群眾的事故。以《大型群眾性活動安全管理條例》第二十條“承辦者擅自變更大型群眾性活動的時間、地點、內(nèi)容或者擅自擴大大型群眾性活動的舉辦規(guī)模的，由公安機關(guān)處1萬元以上5萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得。未經(jīng)公安機關(guān)安全許可的大型群眾性活動由公安機關(guān)予以取締，對承辦者處10萬元以上30萬元以下罰款。”為例，很難對承辦者實施處罰，公安機關(guān)取締大型群眾性活動根本不現(xiàn)實。由于法律對民俗文化活動許可部門不明確，出現(xiàn)了安全許可代替了民俗文化活動許可的怪現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，民俗文化活動的主管部門對文化活動許可，不應(yīng)公安機關(guān)以安全許可代替。

（六）強烈的群眾性活動需求與法律規(guī)范滯后日漸明顯，公安機關(guān)處于十分尷尬的執(zhí)法環(huán)境

2007年12月24日，根據(jù)全國民眾對民俗需求國務(wù)院對《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》修訂并發(fā)布，從國家層面對過年、端牛、中秋、清明等中國民俗文化成果予以固定。1999年11月18日公安部第44號令《群眾性文化體育活動治安管理辦法》明確了游園、燈會、花會、龍舟會等民間傳統(tǒng)活動為“群眾文化體育活動”。2007年9月14日國務(wù)院第505號令《大型群眾性活動安全管理條例》將游園、燈會、廟會、花園、焰火晚會等活動界定為“群眾性活動”并設(shè)定了大型群眾性活動的安全行政許可制度。從目前我國的法律、法規(guī)、規(guī)章看，將公安機關(guān)推向了民俗文化安全責(zé)任的風(fēng)口浪尖，可謂責(zé)任重大。同時，我們不難看出政府其他職能部門責(zé)任不清，以《大型群眾性活動安全管理條例》第四條為例，其他部門指哪些部門，行政法規(guī)本身可以明確而未明確。警察，不是萬能，如果缺泛一種合力來維護民俗活動治安秩序，是萬萬不能的。

（七）大型群眾活動缺乏相關(guān)法律支撐

《大型群眾性活動安全管理條例》第二條明確規(guī)定大型群眾性活動，是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的下列活動：包括體育比賽、演唱會、音樂會、展覽、展銷、游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。從這些規(guī)定看，大型群眾活動跨政治、經(jīng)濟、商業(yè)、人文等多個領(lǐng)域，涉及到多個部門的法律規(guī)定，涉及到多個部門執(zhí)法問題，公安機關(guān)對大型群眾活動的安全監(jiān)督管理需要這些活動的法律支撐。但從目前大型群眾活動實踐情況看，主管部門的監(jiān)督管理嚴(yán)重缺失，大有公安機關(guān)的安全許可替代主管責(zé)任的趨勢。

二、大型群眾性活動安全監(jiān)督管理的法理分析

《條例》在第二章專門就“安全責(zé)任”進(jìn)行規(guī)定，確立大型群眾性活動安全責(zé)任制度：明確安全責(zé)任是維護大型群眾性活動安全的前提?！稐l例》在明確大型群眾性活動安全管理原則和管理體制的同時，還重點對有關(guān)主體的安全責(zé)任作了以下規(guī)定：一是，明確規(guī)定了大型群眾性活動承辦者的責(zé)任，包括：承辦者對其舉辦活動的安全負(fù)責(zé)，承辦者的主要負(fù)責(zé)人為大型群眾性活動的安全責(zé)任人；承辦者應(yīng)當(dāng)制定大型群眾性活動安全工作方案以及大型群眾性活動安全工作方案應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容；承辦者在安全設(shè)施、安全教育、安全檢查、應(yīng)急救援等方面的具體責(zé)任。二是，明確了大型群眾性活動場所管理者在場所安全保障方面的具體責(zé)任。三是，明確了公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，主要是：審查并實施安全許可；制定安全監(jiān)督方案和突發(fā)事件處置預(yù)案；對活動場所及安全工作的落實情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，責(zé)令整改安全隱患；查處違法犯罪行為，處置突發(fā)事件等。

從這些法律規(guī)定看，安全責(zé)任由三部分組成：承辦單位、場所管理者、公安機關(guān)，且劃分層次清楚、責(zé)任明確。

（一）承辦單位應(yīng)當(dāng)主動申請

《行政許可法》第二十九條明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出申請”。承辦單位主動向公安機關(guān)提出申請是大型群眾性活動的前提，沒有主動申請就違反法律規(guī)定。目前，不少承辦單位于法律不顧，不依法提出申請。公安機關(guān)可以根據(jù)《條例》第20條第二款“未經(jīng)公安機關(guān)安全許可的大型群眾性活動由公安機關(guān)予以取締，對承辦者處10萬元以上30萬元以下罰款”的規(guī)定依法對承辦單位予以處罰。同時《營業(yè)性演出管理條例》規(guī)定“在公共場所舉辦營業(yè)性演出，演出舉辦單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)安全、消防的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，并制定安全保衛(wèi)工作方案和滅火、應(yīng)急疏散預(yù)案。

（二）承辦單位提出申請時應(yīng)當(dāng)誠實守信

《行政許可法》第三十一條規(guī)定“申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)”、《條例》第十三條規(guī)定“承辦者應(yīng)當(dāng)在活動舉辦日的20日前提出安全許可申請，申請時，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）承辦者合法成立的證明以及安全責(zé)任人的身份證明；（二）大型群眾性活動方案及其說明，2個或者2個以上承辦者共同承辦大型群眾性活動的，還應(yīng)當(dāng)提交聯(lián)合承辦的協(xié)議；（三）大型群眾性活動安全工作方案；（四）活動場所管理者同意提供活動場所的證明”。同時在《條例》第十五條明確“對經(jīng)安全許可的大型群眾性活動，承辦者不得擅自變更活動的時間、地點、內(nèi)容或者擴大大型群眾性活動的舉辦規(guī)?！薄?/span>

（三）承辦單位負(fù)責(zé)安全工作方案的制定

長期以來，公安機關(guān)在大型群眾性活動中越俎代庖主動代替制作《安全保衛(wèi)方案》?！稐l例》第六條對承辦方制定安全保衛(wèi)方案提出了九個方面的具體內(nèi)容，同時在《條例》第十一條對承辦單位提出明確要求：“承辦者合法成立的證明以及安全責(zé)任人的身份證明”、“大型群眾性活動安全工作方案”。

（四）承辦單位負(fù)責(zé)安全工作方案的具體實施，配備專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員

周杰倫西安演唱會上，民警執(zhí)勤本身就是目前十分普遍的現(xiàn)象，承辦單位“配備專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員”根本沒有落到實處。從法律規(guī)定看，不是要求公安機關(guān)人民警察承擔(dān)全部安全任務(wù)，而是承辦單位根據(jù)自己的方案配備（花錢聘請專業(yè)的保安公司）安保和其他安全人員。

（五）大型群眾性活動的場所管理者同樣承擔(dān)安全責(zé)任

從基層執(zhí)法情況看，承辦單位、場所管理者、公安機關(guān)在場所安全問題上往往責(zé)任不清。大型群眾性活動的場所管理者具體負(fù)責(zé)下列安全事項：（一）保障活動場所、設(shè)施符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)和安全規(guī)定；（二）保障疏散通道、安全出口、消防車通道、應(yīng)急廣播、應(yīng)急照明、疏散指示標(biāo)志符合法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；（三）保障監(jiān)控設(shè)備和消防設(shè)施、器材配置齊全、完好有效；（四）提供必要的停車場地，并維護安全秩序。

（六）大型群眾性活動參與人的安全責(zé)任

周杰倫西安演唱會上，歌迷高舉燈牌影響其他觀眾的行為本身就是一種違法行為。《條例》第九條對參加大型群眾性活動的人員應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定予以明確，承辦單位、場所管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定對參與活動人員提出安全須知要求。當(dāng)然，筆者沒有對包括周杰倫在內(nèi)的演藝界人士是否知道《條例》進(jìn)行研究，但至少他們應(yīng)當(dāng)至少要算群眾性活動參與者，同樣應(yīng)當(dāng)遵守“游戲規(guī)則”（安全責(zé)任）。

（七）公安機關(guān)行政許可審查

行政許可審核部門主要審核下列內(nèi)容：是否超過群眾性活動行政許可范圍；是否超過《條例》規(guī)定的行政許可期限；行政許可申請人提交的材料是否符合《條例》規(guī)定；提交審核材料是否齊全；承辦人是否進(jìn)行了現(xiàn)場許可檢查；承辦人制作的執(zhí)法文書是否符合規(guī)定。需要特別注意的是，公安機關(guān)在審查中，可以對不符合安全條件的情形，依法不予許可。

（八）公安機關(guān)具體安全任務(wù)：場外治安秩序維護，監(jiān)督安全保衛(wèi)措施落實情況

《條例》第十六條規(guī)定，“對經(jīng)安全許可的大型群眾性活動，公安機關(guān)根據(jù)安全需要組織相應(yīng)警力，維持活動現(xiàn)場周邊的治安、交通秩序，預(yù)防和處置突發(fā)治安事件，查處違法犯罪活動”。從該規(guī)定可以看出，大型群眾活動場館內(nèi)由承辦單位承擔(dān)主要安全保衛(wèi)工作，場館管理者對場所安全負(fù)責(zé)，公安機關(guān)對場館外圍治安負(fù)責(zé)。

從上述法律分析看，我國法律對大型活動安全責(zé)任規(guī)定是清晰的。

三、大型群眾性活動安全監(jiān)督管理對策建議

周杰倫西安演唱會上對警察說“滾”，從另一個角度看要求警察“退出”應(yīng)當(dāng)由承辦單位承擔(dān)的場內(nèi)秩序的維護現(xiàn)場，但他忽略了公安機關(guān)對整個群眾性活動監(jiān)督管理職責(zé)。安全保衛(wèi)工作是成功舉辦大型群眾活動的重要組成部分，營造安全穩(wěn)定、和諧有序的區(qū)域治安環(huán)境，則是成功舉辦的重要保障，因此，作為公安機關(guān)必需將安全保衛(wèi)工作放在活動的頭等位置，進(jìn)行綜合的、全面的部署和組織，以期達(dá)到“以穩(wěn)定為中心，確保安全順利，不出任何大小事”的安全保衛(wèi)目標(biāo)。根據(jù)前邊分析和研究，對大型群眾性活動安全監(jiān)督管理對策建議：

（一）大膽說“不”，對未經(jīng)許可的大型群眾性活動“零”容忍

舉辦大型活動須嚴(yán)格履行安全許可制度，即對要求舉辦大型活動的單位、部門和法人組織，須嚴(yán)格按照有關(guān)的法律、法規(guī)和條例規(guī)定予以依法審查審批，這是從源頭上控制大型活動規(guī)模過大和數(shù)量過多的直接辦法，也是減輕大型活動安保壓力的最好辦法，同時，更是規(guī)范大型活動安保工作最為有效的捷徑。

（二）敢于對政府舉辦的大型群眾性活動嚴(yán)格執(zhí)法亮劍

依法治國，核心是依法行政、依法治理行政權(quán)。各級人民政府、政府各有關(guān)部門非直接舉辦大型活動必須先行報請政府審核，由同級政府辦公廳（室）核發(fā)審查批準(zhǔn)文件后，持批準(zhǔn)文件于活動舉辦日的20日前向公安機關(guān)提出安全許可申請。對未經(jīng)政府審核批準(zhǔn)的大型活動，公安機關(guān)一律不予服務(wù)；擅自舉辦的，由公安機關(guān)予以取締，綜合執(zhí)法部門配合，公安機關(guān)并依法予以處罰。對于縣級以上各級人民政府、國務(wù)院部門直接舉辦的大型群眾性活動的安全保衛(wèi)工作，公安機關(guān)要及時與主管部門溝通協(xié)調(diào)，落實安全保衛(wèi)工作。

（三）出臺大型群眾性活動安全標(biāo)注，嚴(yán)格審查審批，對不符合安全標(biāo)注的說“不”

目前，由于沒有對承辦方、場館管理者、參與者在大型群眾性活動中（場館內(nèi)）安全責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，致使公安機關(guān)監(jiān)督不到位、有關(guān)方面有恃無恐。公安機關(guān)可以根據(jù)《條例》的授權(quán)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門研發(fā)《大型群眾性活動安全保障標(biāo)準(zhǔn)》。

（四）對大型活動的審查審批必須嚴(yán)格

按照有關(guān)法律、法規(guī)和條例執(zhí)行，必須按照有關(guān)程序進(jìn)行，任何單位、任何個人不得在沒有批準(zhǔn)的情況擅自組織大型活動。作為擁有審批權(quán)的政府有關(guān)部門，對下屬單位組織的大型活動要嚴(yán)格把握；對民間或其它單位組織的大型活動要依法審查審批；對臨時組織的大型活動更應(yīng)從嚴(yán)審查審核。政府有權(quán)作出對大型活動審查審批的機關(guān)在作出決定后應(yīng)及時通知公安機關(guān)，以便使公安機關(guān)能根據(jù)工作情況適時作出調(diào)整和安排，盡早作出在安全保衛(wèi)方面的應(yīng)對方案。

（五）公安機關(guān)主動介入，認(rèn)真履行安全監(jiān)督的行政指導(dǎo)責(zé)任

公安機關(guān)應(yīng)根據(jù)政府的指令、有關(guān)部門或大型活動組織者的請求，派出相關(guān)人員提早同組織大型活動的單位共同就安全保衛(wèi)工作進(jìn)行宏觀的安排部署。在大型活動開始前，公安機關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)時的工作任務(wù)、社會治安狀況、警力情況對大型活動安全保衛(wèi)工作作出總體部置，以便使公安機關(guān)能做到早準(zhǔn)備、早部署、早行動。對超出公安機關(guān)可能無力擔(dān)負(fù)的安全保衛(wèi)工作，公安機關(guān)應(yīng)協(xié)同大型活動的組織者考慮壓縮活動規(guī)?；蚩紤]其它保衛(wèi)手段，以便使大型活動的安全保衛(wèi)工作掌控在公安機關(guān)的控制之下。大型活動的安保方案是在安保指揮機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，由活動承辦方的具體設(shè)計和謀劃，是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、落實安保工作要求的具體文件。公安機關(guān)在審查方案時必須通盤策劃，過細(xì)準(zhǔn)備，超前預(yù)設(shè)，多次演練，從而保證方案有針對性、現(xiàn)實性和可操作性?！斗桨浮返膬?nèi)容應(yīng)包括：指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)任務(wù)、安保措施、安保力部署、工作要求、政策紀(jì)律以及各類突發(fā)事件的預(yù)防與處置手段、注意事項等等。各類安保預(yù)案一旦形成，公安機關(guān)要提前組織多次實地演練，通過練指揮、練協(xié)同、練動作、練戰(zhàn)術(shù)，使每一名指揮員、每一名安保人員熟知崗位、熟知職責(zé)、熟知任務(wù)、熟知程序、熟知要求，在反復(fù)演練中達(dá)到爛熟如心，應(yīng)付自如。

（六）積極探索群眾性大型活動市場化運作模式，回歸《條例》安全責(zé)任規(guī)定

隨著市場化的推進(jìn)，在大型活動的安保工作中，公安機關(guān)不能大包大攬，承辦單位不能一推了之，保安公司也不能沒有市場，因此，必須扭轉(zhuǎn)思路，大膽創(chuàng)新，提高保安隊伍的保衛(wèi)工作水平，將大型活動的安保工作不斷向保安化、市場化邁進(jìn)。對純商業(yè)性的文體商貿(mào)活動，如文體、旅游、各類商業(yè)展覽展銷、招生招工等工作，由保安公司直接與主辦單位簽訂合同，按標(biāo)準(zhǔn)收取費用；對公益性的大型活動，如殘聯(lián)、工會等部門組織的公益性活動，由公安機關(guān)調(diào)動保安隊伍免費服務(wù)。這樣，不僅順應(yīng)了大型活動安保工作市場化運作的要求，而且也符合公安機關(guān)對保安工作的監(jiān)管要求，確保了對保安隊伍調(diào)動得了、指揮得動、控制得住，為社會所用。規(guī)范的保安力量投放機制。在安保力量配置上，采取民警、保安和工作人員相結(jié)合的方法，比例視安保方案級別而定。安保工作從傳統(tǒng)的投入大量警力維護秩序、定點看守，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督檢查、處置案件和突發(fā)事件，少用警力，多用保安力量?；顒优e辦前，保安公司派專人全面掌握活動總體安排，認(rèn)真勘查活動現(xiàn)場，合理確定安保人員數(shù)量，在征求客戶和公安業(yè)務(wù)主管部門意見的基礎(chǔ)上，制定具體的安保工作方案，經(jīng)公安機關(guān)審批后實施。采取逐步推進(jìn)的辦法。因此要采取逐步推進(jìn)的辦法，通過一個過渡期，逐步完成從政府包攬到市場運作的轉(zhuǎn)變，充分運用保安力量做好現(xiàn)場安保工作，解放警力。建議分三步：一是以公安為主，每次保衛(wèi)先交一部分由保安公司來承擔(dān)，指導(dǎo)保安公司在工作實踐中積累經(jīng)驗、壯大力量。二是以保安為主，公安為輔，促進(jìn)保安力量進(jìn)一步發(fā)展壯大。三是全部交由保安公司承擔(dān)，公安機關(guān)履行監(jiān)督、指導(dǎo)職責(zé)。

（七）將大型活動安全監(jiān)督管理納入國家治理體系建設(shè)

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?/span>十九屆四中全會“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，為大型活動安全監(jiān)督管理執(zhí)法法律定位提供了政治保證和制度基礎(chǔ)。在大型活動舉辦前夕，特別是在規(guī)格高、規(guī)模大的活動舉辦前，在轄區(qū)黨委政府廣泛發(fā)動群眾的基礎(chǔ)上，承辦方、參與者、場所管理者，都應(yīng)當(dāng)盡到安全監(jiān)督管理職責(zé)。公安機關(guān)有必要組織開展社會治安集中整治，凈化社會治安環(huán)境，為安保工作掃平治安障礙。一是運用治安管理手段。為策應(yīng)大型活動的安全保衛(wèi)工作，要充分發(fā)揮職能作用，加大打擊力度，重拳打擊各類犯罪，開展地毯式的、聲勢浩大的清查整治，查破一批治安、刑事案件，抓獲一批違法犯罪人員，整治一批治安亂點。二是消除各類安全隱患。組織對轄區(qū)的娛樂場所、廠礦企業(yè)、特種行業(yè)、交通工具等進(jìn)行督促檢查，積極開展對突出治安問題的綜合整治，對相關(guān)人員可能涉足的地區(qū)和場所加強管控。與此同時，嚴(yán)格易燃、易爆和危險物品管理，提高各項活動的安全系數(shù)。

大型群眾性活動中安全是首要任務(wù)，“不越位”、“不缺位”、“不代勞”是當(dāng)前需要解決的主要問題。公安機關(guān)在履行安全監(jiān)督管理法定職責(zé)中需要回歸到法律本身規(guī)定，而不是代為制定安保方案、直接安排民警全部承擔(dān)安保責(zé)任和發(fā)生安全事故由民警承擔(dān)責(zé)任的“混戰(zhàn)”局面。

備注：該課題研究成果為四川省公安廳重點科研項目