| 【內(nèi)容提要】“快速辦理”無疑是公安行政執(zhí)法的一次革命?？焖俎k理行政案件已經(jīng)成為基層民警基本執(zhí)法內(nèi)容，但如何理解、實實在在運用成為“攔路虎”，實施長達5個月被調(diào)查的392名民警沒有一人運用?！翱焖俎k理”好像一副掛在墻上的壁畫，好看但無法觸摸。面對“快速辦理”三大誤區(qū)，認(rèn)真分析“快速辦理”立法目的，大膽使用“快速辦理一卡通”，就可以實現(xiàn)《程序規(guī)定》“減負(fù)增效”立法目標(biāo)。 【關(guān)鍵詞】行政案件 快速辦理 實用 2019年1月1日起施行《公安部關(guān)于修改〈公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》，首次在《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》明確“快速辦理”。對于公安機關(guān)而言，“快速辦理”無疑是公安行政執(zhí)法的一次革命。筆者作為此次程序規(guī)定部分條文建議、討論的修正參與者、見證者，同時承擔(dān)了四川省公安廳《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》修改解讀課程研發(fā)、授課教員，發(fā)現(xiàn)基層民警對“快速辦理”心存疑慮。2019年1月到5月，筆者對四川省的樂山、眉山、雅安、德陽、綿陽等地近1000名基層民警進行培訓(xùn)，如何理解“快速辦理”、如何運用“快速辦理”機制收集證據(jù)、“快速辦理”審批程序、“快速辦理”如何在基層派出所實用等一些具體問題存在疑惑。教學(xué)過程中，筆者有意識發(fā)出“快速辦理”392分問卷，《程序規(guī)定》實施以來（問卷截止日期為2019年5月27日）居然沒一位民警實用快速辦理個一起案件。培訓(xùn)學(xué)員普遍反映，“快速辦理”好像一副掛在墻上的壁畫，好看但無法觸摸。法律的生命在于實踐，“快速辦理”制度設(shè)計目的在于基層的廣泛運用，最終實現(xiàn)“案結(jié)事了，社會秩序恢復(fù)”。筆者根據(jù)習(xí)近平同志在中國政法大學(xué)調(diào)研時指出“法學(xué)是實踐性很強的學(xué)科，法學(xué)教育要處理好知識教學(xué)和實踐教學(xué)的關(guān)系”的重要論述，緊扣“快速辦理”的“實戰(zhàn)、實用、實效”開展研究并與學(xué)員分享研究成果。 一、公安行政案件“快速辦理”實用存在的主要障礙 公安行政案件數(shù)量巨大，警力投入大。為促進繁簡分流，及時有效化解矛盾糾紛，節(jié)約有限警力，將有限的執(zhí)法資源投向更重大、復(fù)雜的案件，總結(jié)地方改革實踐，借鑒刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬和速裁程序制度，在第六章中增加一節(jié)“快速辦理”，對事實清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯認(rèn)罰的行政案件，可以在嫌疑人知情和自愿的基礎(chǔ)上，通過簡化調(diào)查方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。 ?。ㄒ唬Α翱焖俎k理”性質(zhì)理解誤區(qū) 1、“快速辦理”突破《行政處罰法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的程序。有民警認(rèn)為，《行政處罰法》、《治安管理處罰法》規(guī)定了簡易程序（當(dāng)場處罰）、一般程序（普通程序），沒有“快速辦理”程序。因此，民警擔(dān)心部門規(guī)章與《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等上位法沖突問題。其實，這種擔(dān)心是沒有必要的：一是，此次《程序規(guī)定》在立法時已經(jīng)考慮到基層民警理解問題，立法時在第六章將標(biāo)題為“簡易程序和快速辦理”，并分節(jié)進行表述。根據(jù)我國語言習(xí)慣，“和”屬于一種并列關(guān)系，不存在簡易程序（當(dāng)場處罰）包括“快速辦理”。二是《程序規(guī)定》符合《立法法》規(guī)定?！读⒎ǚā返?0條第二款規(guī)定“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”。《程序規(guī)定》中的快速辦理，就是執(zhí)行《行政處罰法》、《治安管理處罰法》的具體事項，且符合《立法法》“部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”立法精神。三是《程序規(guī)定》立法符合《立法法》授權(quán)國務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》立項、起草、審查、決定公布、備案等要求。 《程序規(guī)定》在第四十條明確界定了“快速辦理”的范圍是“對不適用簡易程序”的案件，也就是說“快速辦理”屬于一般程序的范疇。因此，公安行政案件辦理中“快速辦理”不是《行政處罰法》以外的一種程序。從《程序規(guī)定》整體看，處罰程序依然沒有改變《行政處罰法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的簡易程序（當(dāng)場處罰）、一般程序（普通程序）?！翱焖俎k理”，是屬于一般程序（普通程序）中一種繁簡分流的特殊處理方法。 2、“快速辦理”是公安機關(guān)與違法嫌疑人的一種“辯訴交易”。辯訴交易（plea bargaining）正如對應(yīng)翻譯的英文一詞，其本質(zhì)上仍是一種“交易（bargaining）”，從其設(shè)計之本意，便假定了一個狡黠的刑事或民事被告人，在理性的辯護律師的幫助下精密計算犯罪或違法成本并使其最小化?！癇argain”一詞在英文中意味：討價還價、契約、交易之意。于是在形象的直觀思維中，大腦里會展現(xiàn)一幅類似“菜市場中討價還價”的喧鬧景象，買賣雙方必定以雙方最能接受的價格最終敲定。辯訴交易成功關(guān)注了刑事訴訟的效率問題。我國的司法實踐中，雖然也有“辯訴交易”的影子，但沒有相關(guān)法律、司法解釋明確這一概念。因此，快速辦理不屬于公安機關(guān)與違法嫌疑人的“辯訴交易”，“辯訴交易”，不可能作為《程序規(guī)定》的立法參考。 從《程序規(guī)定》中“快速辦理”看，主要目的有兩個：其一，為了貫徹十九大報告提出新時代加大全民普法力度的法治要求，落實《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》(中辦發(fā)[2017]31號規(guī)定的“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制。公安機關(guān)在行政案件“快速辦理”中的一個基本原則，就是違法嫌疑人的違法事實、法律適用沒有異議，認(rèn)錯認(rèn)罰。該類案件辦理的過程，就是對違嫌疑人的一個普法的過程。其二，減少復(fù)議、訴訟，實現(xiàn)“案結(jié)事了”、“秩序恢復(fù)”。筆者在公安機關(guān)法制部門工作20多年，隨著法治進程推進因公安機關(guān)行政處罰而復(fù)議、訴訟、投訴的案件一直處于高位運行。不少違法嫌疑人被公安機關(guān)行政處罰后，不是內(nèi)心認(rèn)可法律，不僅沒有受到教育，反而對公安機關(guān)不滿，甚至作出一些過激行為。同時，一些違法嫌疑人雖然被公安機關(guān)行政處罰，但是社會秩序并未恢復(fù)，無法實現(xiàn)國家管理秩序。 ?。ǘ┖喕瘍?nèi)部審核環(huán)節(jié)，對“快速辦理”案件質(zhì)量擔(dān)心誤區(qū) 長期以來，公安機關(guān)行政處罰案件基本運作模式是：辦、審、決定、執(zhí)“四分離”，辦案民警辦理完畢后報所屬辦案單位領(lǐng)導(dǎo)審查，由所屬公安機關(guān)法制部門把關(guān)審核，所屬公安機關(guān)負(fù)責(zé)人審批決定，公安機關(guān)執(zhí)行場所執(zhí)行。這種運行模式對提高公安機關(guān)行政案件辦理質(zhì)量確實起到積極作用，但是這種模式也導(dǎo)致了基層民警和基層公安機關(guān)負(fù)責(zé)人對法制部門的依賴。這種模式下，辦案民警提高辦案質(zhì)量的積極性受到影響，他們想反正有法制部門把關(guān)，自己的責(zé)任心反而不強。同時，這種模式下，公安機關(guān)負(fù)責(zé)人想反正有法制部門把關(guān)不認(rèn)真履行批準(zhǔn)職責(zé)，把一些審批權(quán)讓其他民警直接用數(shù)字證書直接批準(zhǔn)，導(dǎo)致不少公安機關(guān)負(fù)責(zé)人連自己批準(zhǔn)決定的案件都不知道。 其實在我國的行政處罰權(quán)配置過程中不同公安機關(guān)刑事執(zhí)法，刑事訴訟法明確了“預(yù)審”，而《行政處罰法》雖然要求在作出決定前進行“審核”，但沒有明確審核工作如何進行。我國現(xiàn)行《行政處罰法》第38條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”、第三款“在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”?！冻绦蛞?guī)定》中的快速辦理，不是不要求審核，而是明確由辦案單位法制員或者辦案部門負(fù)責(zé)人履行審核職責(zé)。公安機關(guān)通過執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)對《行政處罰法》第54條所規(guī)定的“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度”落到實處。需要制定注意的是公安機關(guān)辦案部門中，本身出入境、交通管理部門、派出所等部門具有法律授權(quán)的相對獨立執(zhí)法的主體資格?！冻绦蛞?guī)定》在第二條第二款明確規(guī)定：“本規(guī)定所稱公安機關(guān)，是指縣級以上公安機關(guān)、公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站”。因此，賦予辦案單位法制員、負(fù)責(zé)人一定的行政處罰案件審核資格，也是符合《行政處罰法》關(guān)于審核的規(guī)定。 另外，《程序規(guī)定》第13條規(guī)定“行政案件由縣級公安機關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章授權(quán)和管轄分工辦理”，進一步明確了設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)原則上不辦理行政案件。如果在不違背法律規(guī)定的前提下不簡化內(nèi)部審核程序，勢必影響基層所隊案件辦理速度和執(zhí)法效果，同時也是提高基層民警執(zhí)法水平的有益途徑。 ?。ㄈΑ翱焖俎k理”的證據(jù)擔(dān)心，如果復(fù)議、訴訟就沒有證據(jù)證明公安機關(guān)認(rèn)定的事實和法定程序誤區(qū) 《程序規(guī)定》在總則第3條“辦理行政案件應(yīng)當(dāng)以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，是對所有公安行政案件辦理提出的總要求，當(dāng)然“快速辦理”也必須遵循?！翱焖俎k理”辦理的公安行政案件也要符合《程序規(guī)定》第50條需要調(diào)查的案件事實包括：“（一）違法嫌疑人的基本情況；（二）違法行為是否存在；（三）違法行為是否為違法嫌疑人實施；（四）實施違法行為的時間、地點、手段、后果以及其他情節(jié)；（五）違法嫌疑人有無法定從重、從輕、減輕以及不予行政處罰的情形；（六）與案件有關(guān)的其他事實”。 《程序規(guī)定》第40條在對案件事實規(guī)定“事實清楚”、“違法嫌疑人對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件”的基礎(chǔ)上，同時明確了取證的基本方法：“公安機關(guān)可以通過簡化取證方式”?！冻绦蛞?guī)定》還在第43條、45條就“快速辦理”案件的證據(jù)收集方法進行規(guī)定。為了確?！翱焖俎k理”程序合法，《程序規(guī)定》除了規(guī)定了所有公安行政案件辦理必須遵守的程序外，還在第42條、44條、45條、46條第二款、47條就“快速辦理”的程序進行專門規(guī)定。同時，《程序規(guī)定》第48條還專門就“快速辦理”的內(nèi)部自我監(jiān)督作出規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)不適宜快速辦理的，轉(zhuǎn)為一般案件辦理”。 如果嚴(yán)格按照《程序規(guī)定》所要求的事實清楚、運用所規(guī)定的調(diào)查方法，嚴(yán)格執(zhí)行《程序規(guī)定》要求的程序辦理，復(fù)議、訴訟就會被認(rèn)定為事實清楚、程序合法。 二、公安行政案件快速辦理的立法目的 （一）公安行政案件辦理突出“快”字、落實一個“簡”字 《程序規(guī)定》在第13條規(guī)定明確將設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)排除在外，基層公安機關(guān)辦理行政案件的任務(wù)將更加重，而由于辦案程序和時限等要求較高，基層對行政辦案程序“繁瑣”，特別是法律文書繁多問題多有反映，一些民警怕麻煩，不愿辦理行政案件，出現(xiàn)推諉、拖延問題。一些地方公安行政案件久拖不決問題突出，逾期不能辦結(jié)的比例高。案多人少矛盾異常突出，辦案人員工作壓力與日俱增。而從公安行政案件的構(gòu)成來看，一些案情相對簡單、事實比較清楚的案件占了相當(dāng)大的比例。對于此類案件，由于未對其辦案程序、辦案要求作相應(yīng)的簡化，辦案民警必須不折不扣地履行各項程序和要求，因而極大地浪費了辦案資源，從而加劇了案多人少的矛盾。針對上述問題，中辦、國辦《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》明確提出要簡化行政案件辦理程序，這一要求需要通過修改《程序規(guī)定》予以落實。同時，改革成果需要通過“快速辦理”固化、運用。近年來，公安部出臺了受立案改革、執(zhí)法全過程記錄、涉案財物管理改革等一系列執(zhí)法改革措施，浙江省等一些地方公安機關(guān)進行了行政案件快速辦理等簡化辦案程序的探索，需要在《程序規(guī)定》中予以固化。隨著信息化等科技手段的廣泛運用，公安執(zhí)法方式也需要適應(yīng)新形勢新情況予以變革，這些都需要在《程序規(guī)定》快速辦理中予以體現(xiàn)。公安機關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)水平大幅提高，執(zhí)法記錄儀、辦案音像監(jiān)控等科技裝備全面應(yīng)用，《程序規(guī)定》中“快速辦理”在不違背法律原則和精神的前提下，促進科技、信息技術(shù)在執(zhí)法辦案中的運用，向科技、信息化要警力，切實減輕基層辦案負(fù)擔(dān)，降低執(zhí)法成本，提高辦案效率。 （二）及時化解社會矛盾，實現(xiàn)“案結(jié)事了”“社會秩序恢復(fù)” 《治安管理處罰法》是我國第一部將“和諧社會”寫入法律的公安行政案件行動準(zhǔn)則。對當(dāng)事人而言，遲到的正義不是正義。規(guī)范行政案件快速辦理程序，根本目的在于促進案件的公正和及時處理，使矛盾糾紛得到及時有效化解，社會秩序盡快恢復(fù)?！冻绦蛞?guī)定》通過快速辦理及時實現(xiàn)公平正義，使違法行為人受到教育和懲罰，被侵害人的合法權(quán)益得到有效維護，做到“案結(jié)事了”，以實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。對于特定的行政案件進行快速辦理，使違法的人及時受到懲處，被害人的物質(zhì)和精神損失及時得到救濟和撫慰，違法行為所破壞的社會秩序在短時間內(nèi)得以恢復(fù)，有利于及時化解社會矛盾，減少不穩(wěn)定因素，促進社會和諧。 ?。ㄈ┛焖賹崿F(xiàn)“社會秩序恢復(fù)” 國家對社會秩序的管理集中體現(xiàn)在具體法律規(guī)定，立法的目的是要保證社會秩序有序。《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等法律都要求公安機關(guān)在公安行政案件辦理時堅持“處罰與教育相結(jié)合”或“教育與處罰相結(jié)合”原則?！缎姓幜P法》第5條“實施行政處罰，糾正違法行為”、第23條“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”?！吨伟补芾硖幜P法》在第一條第一句話就明確了立法宗旨“為維護社會治安秩序”。這些法律規(guī)定，已經(jīng)昭告天下：糾正違法恢復(fù)秩序。公安機關(guān)快速辦理，通過違法嫌疑人對快速辦理程序確認(rèn)、對違法事實的自行書寫、對公安機關(guān)確認(rèn)違法事實的確認(rèn)、對公安機關(guān)法律適用的認(rèn)可，可能從內(nèi)心認(rèn)識到自己對社會秩序的危害，其社會效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對其行政處罰。 （四）有利于突出重點，體現(xiàn)執(zhí)法公正 對行政案件實行繁簡分流，快速辦理簡單案件，集中力量辦理重大復(fù)雜案件，將極大地提高整體辦案效率，有效維護涉案當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)前和今后一個時期，想要靠增加警力絕對數(shù)來完成治安管理工作已經(jīng)不現(xiàn)實。要實現(xiàn)“每一起案件讓人民感受到公平正義”目標(biāo)不能僅是一句口號，而警力挖潛、集中警力辦大案（大事），只有通過公安機關(guān)執(zhí)法程序簡化來尋求變革。 ?。ㄎ澹┯欣谔岣咝姓?br/> 法治政府，其中高效是重要組織部分。行政效能是指行政主體（公安機關(guān)）在實施行政行為（行政處罰）時，以較小的行政資源（辦案警力、辦案設(shè)備、辦案時間）投入來實現(xiàn)最佳的行政工作目標(biāo)（公安行政管理），達到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。推行更加快捷、更加科學(xué)、貼近實戰(zhàn)的行政案件快速辦理機制，能有效緩解民警的辦案壓力，將更多的精力投入到治安防控、行政管理等工作上來，從而實現(xiàn)行政案件快速辦理與規(guī)范執(zhí)法雙提升。 三、公安行政案件快速辦理實用基本方法 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”。有法律不實施比沒法律還可怕，徒具空文的法律不是零價值而是負(fù)價值，因為其直接傷害了人們對法治的信仰。根據(jù)《程序規(guī)定》修改解讀課程研發(fā)，筆者提出以下具體方法： 1、公安行政案件快速辦理條件、范圍。從降低行政復(fù)議、行政訴訟風(fēng)險出發(fā)，《程序規(guī)定》明確規(guī)定：對不適用簡易程序，但事實清楚，違法嫌疑人自愿認(rèn)錯認(rèn)罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件，公安機關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理（如圖一）。同時，《程序規(guī)定》在第42條條對于不適用快速辦理的案件進行規(guī)定（如圖二）。由于社會治安情況復(fù)雜、各地治安狀況千差萬別，不宜明確列舉具體范圍?！冻绦蛞?guī)定》修訂后，北京等地公安機關(guān)對快速辦理進行規(guī)范，結(jié)合本地實際采取等內(nèi)似“十種人”列舉方法。條文借鑒了地方公安機關(guān)的做法，就是列舉不適合快速辦理的條件，除此之外均可快速辦理。
5、48小時內(nèi)決定。對快速辦理的行政案件，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在違法嫌疑人到案后四十八小時內(nèi)作出處理決定。 6、自行監(jiān)督。公安機關(guān)快速辦理行政案件時，發(fā)現(xiàn)不適宜快速辦理的，轉(zhuǎn)為一般案件辦理?？焖俎k理階段依法收集的證據(jù)，可以作為定案的根據(jù)。 把復(fù)雜的事情簡單化，是《程序規(guī)定》快速辦理實用問題的關(guān)鍵。適用快速辦理的行政案件主要為案情簡單的輕微行政案件，適當(dāng)降低證明要求不會對案件的處理和法律適用的公正性產(chǎn)生明顯影響，也不會侵犯相對人的合法權(quán)益。因此《程序規(guī)定》明確違法行為人如實承認(rèn)違法事實、主動認(rèn)錯認(rèn)罰的，有其他關(guān)鍵證據(jù)能夠印證的即可處罰，不要求所有的證據(jù)都必須收集到位，與其他適用普通程序處理的案件相比，其證明要求相對較低?？梢钥隙ǖ氖?，只要我們大膽運用筆者倡導(dǎo)的“快速辦理一卡通”，就可以實現(xiàn)《程序規(guī)定》“減負(fù)增效”立法目標(biāo)。（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區(qū)分局一級警長，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省綿陽市法學(xué)會理事，四川省綿陽市刑法研究會理事，四川省綿陽市涪城區(qū)人大常委會法律監(jiān)督專家、區(qū)社科聯(lián)常務(wù)理事。） |
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