摘要：“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！保@是2021年《行政處罰法》修訂時(shí)新增的內(nèi)容，施行已兩年多，但在辦案實(shí)務(wù)中究竟該如何適用依然存在分歧。本文結(jié)合《立法法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)該條文進(jìn)行體系解釋?zhuān)园咐问綄?duì)“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范”該如何適用進(jìn)行分析，旨在論證對(duì)該條文內(nèi)容的理解不應(yīng)只是簡(jiǎn)單的文義解釋?zhuān)鼞?yīng)該從現(xiàn)行有效的法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行體系解釋?zhuān)苊獠划?dāng)擴(kuò)大其適用范圍。

一、理解《行政處罰法》第二十九條須進(jìn)行體系解釋

2021年，《行政處罰法》修訂時(shí)在該法原第二十四條“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”的基礎(chǔ)上增加了“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！弊鳛楝F(xiàn)行《行政處罰法》第二十九條。這一條文的改動(dòng)，旨在解決辦案實(shí)務(wù)中同一違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范的法律適用選擇問(wèn)題。

從字面意思看，只要符合“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的”這一前提，即可對(duì)比被違反的所有條款，然后根據(jù)罰款數(shù)額高的規(guī)定進(jìn)行處罰。但是，如果在適用《行政處罰法》第二十九條時(shí)，只對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的文義解釋進(jìn)而一味選擇罰款數(shù)額高的規(guī)定進(jìn)行處罰，可能因位階沖突、特別沖突、新舊沖突導(dǎo)致過(guò)罰不當(dāng)?shù)炔缓侠淼那闆r。比如，同一違法行為同時(shí)違反了上位法和下位法，而下位法的罰款數(shù)額更高。如果按照《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，則應(yīng)適用下位法進(jìn)行處罰。但是，這明顯違背了法律規(guī)范上位法優(yōu)于下位法的基本原則。

因此，對(duì)這一條文的解讀不應(yīng)只是簡(jiǎn)單的文義解釋?zhuān)€須結(jié)合《立法法》的相關(guān)內(nèi)容對(duì)其進(jìn)行體系解釋?zhuān)蛊浞稀读⒎ǚā芬?guī)定的法律適用基本原則，最終在辦案實(shí)務(wù)中能夠準(zhǔn)確理解和適用。

二、舉例說(shuō)明關(guān)于“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的”的條文適用

（一）基本案情

2022年5月中旬，胡某在裝修其位于某市某區(qū)某住宅小區(qū)3棟1樓2號(hào)房屋時(shí)，對(duì)落地窗外的40㎡小區(qū)公共綠地進(jìn)行挖掘，將該片公共綠地上的草皮盡數(shù)除去并實(shí)施硬化。經(jīng)認(rèn)定，胡某損壞的園林綠地屬于住宅小區(qū)公共園林綠地，造成損失780元。

（二）法律規(guī)范適用分析

胡某損壞物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的園林公共綠地行為同時(shí)違反了《物業(yè)管理?xiàng)l例》^[]第五十條第一款、《城市綠化條例》^[]第二十條第一款、《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》^[]第七十四條第三項(xiàng)、《四川省城市園林綠化條例》^[]第二十九條和第三十一條第一款、《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》^[]第二十五條第一款、《成都市園林綠化條例》^[]第二十五條第一款。如果單從字面解讀《行政處罰法》第二十九條“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，本案應(yīng)適用罰款數(shù)額最高的規(guī)定，即《成都市園林綠化條例》第三十三條第二款，因其在這六部法律規(guī)范中針對(duì)損壞園林綠地規(guī)定的罰款數(shù)額最高，對(duì)當(dāng)事人將處以五千元以上一萬(wàn)元以下罰款。但是，如果適用《成都市園林綠化條例》，可能造成條文適用位階沖突、特別沖突、新舊沖突，而且對(duì)當(dāng)事人處以如此高額的罰款，也有懲戒過(guò)度之嫌，導(dǎo)致過(guò)罰不當(dāng)。究竟如何適用，須結(jié)合《立法法》規(guī)定的效力位階、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定、新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定等法律適用原則進(jìn)行分析。

1、不同位階法律規(guī)范的適用

從效力位階看，《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《城市綠化條例》均是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，在六部法規(guī)中效力最高。根據(jù)《立法法》第八十一條第一款“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”可知，省級(jí)地方性法規(guī)效力高于本省設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)。因此，四川省人大常委會(huì)制定的《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》、《四川省城市園林綠化條例》和《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》的效力高于成都市人大常委會(huì)制定的《成都市園林綠化條例》。

《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十三條規(guī)定了對(duì)挖掘物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的場(chǎng)地的罰款幅度是一千元以上一萬(wàn)元以下。雖然該條款未明確園林綠地，但根據(jù)通俗的理解，此處的“場(chǎng)地”應(yīng)指物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主共有部分的所有場(chǎng)地，包括運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、休閑場(chǎng)地、公共園林綠地等?！端拇ㄊ∥飿I(yè)管理?xiàng)l例》第七十四條第三項(xiàng)和第一百零二條第一項(xiàng)對(duì)此予以明確，對(duì)“場(chǎng)地”的概念予以細(xì)化，規(guī)定損壞公共園林綠地等物業(yè)共有部分的，對(duì)個(gè)人可處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款。罰款幅度未變，但對(duì)違法行為侵害對(duì)象予以了細(xì)化和明確，因此，在這兩部法規(guī)中，本案適用《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》更為恰當(dāng)。

《城市綠化條例》第二十六條對(duì)損壞城市樹(shù)木花草的行為僅規(guī)定了罰款，并未明確數(shù)額的具體幅度，在辦案實(shí)務(wù)中難以適用?！端拇ㄊ〕鞘袌@林綠化條例》第四十條第一款對(duì)損壞綠地的行為規(guī)定了處賠償金額兩倍以下罰款，明確了罰款幅度，屬于對(duì)上位法的細(xì)化，同時(shí)也增加了適用的可操作性。因此，在這兩部法規(guī)之間，本案適用《四川省城市園林綠化條例》更為恰當(dāng)。

針對(duì)損壞園林綠地的行為，《成都市園林綠化條例》第三十三條第二款規(guī)定的“五千元以上一萬(wàn)元以下罰款”與《四川省城市園林綠化條例》第四十條第一款規(guī)定的“賠償金額的兩倍以下罰款”幅度不一致（根據(jù)賠償金額的具體數(shù)額，可能兩者不在一個(gè)幅度內(nèi)，也可能存在限縮情況），限縮了《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》第六十六條規(guī)定的“兩千元以上一萬(wàn)元以下罰款”和《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》第一百零二條第一項(xiàng)規(guī)定的“一千元以上一萬(wàn)元以下罰款”的幅度。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2004〕96號(hào)），下位法擴(kuò)大或限縮行政處罰幅度的，均屬于不符合上位法的情形，因此，《成都市園林綠化條例》對(duì)損壞園林綠地的規(guī)定違反了上位法《四川省城市園林綠化條例》、《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》和《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。最高院發(fā)布的指導(dǎo)案例5號(hào)，魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案，因處罰機(jī)關(guān)適用的地方政府規(guī)章《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》對(duì)于工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的許可和處罰違反了行政法規(guī)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》、法律《行政處罰法》和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，其處罰決定被判決撤銷(xiāo)。裁判理由說(shuō)明該案未遵循《立法法》關(guān)于法律效力等級(jí)的規(guī)定，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。因此，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，本案不能適用《成都市園林綠化條例》。

綜上，本案的法律規(guī)范適用應(yīng)在三部省級(jí)地方性法規(guī)之間選擇。

2、同一機(jī)關(guān)制定的不同法律規(guī)范的適用

《立法法》第一百零三條規(guī)定“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》、《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》、《四川省城市園林綠化條例》均為四川省人大常委會(huì)制定，如何適用取決于三者關(guān)于損壞園林綠地的規(guī)定之間是否存在特別與一般的關(guān)系以及施行的先后順序。

首先，從生效時(shí)間看，《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》2022年5月1日起施行，《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》2019年11月28日起施行，《四川省城市園林綠化條例》2018年7月26日起施行。因此，《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》是這三部法規(guī)中最新的。

其次，從特別規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系看，《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》關(guān)于物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)綠地的規(guī)定應(yīng)屬于特別規(guī)定。根據(jù)《城市綠化條例》第二條、《四川省城市園林綠化條例》第三條、《成都市園林綠化條例》第二條可以看出，園林綠地指的是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有花草樹(shù)木所在的區(qū)域，范圍廣，類(lèi)別多，包括公園等公共綠地、單位附屬綠地、居住區(qū)綠地、生產(chǎn)綠地、防護(hù)綠地、風(fēng)景林地等等?！端拇ㄊ〕青l(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》和《四川省城市園林綠化條例》規(guī)定的園林綠地沒(méi)有進(jìn)行任何分類(lèi)和界定，應(yīng)屬于前述廣義的園林綠地。而《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的園林綠地僅限于物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的公共園林綠地，這僅僅是廣義園林綠地的其中一類(lèi)。對(duì)這一類(lèi)綠地的單獨(dú)規(guī)定，相較于《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》和《四川省城市園林綠化條例》對(duì)廣義園林綠地的規(guī)定，應(yīng)屬于特別規(guī)定。

因此，無(wú)論從新法優(yōu)于舊法的角度還是特別法優(yōu)于一般法的角度，本案中胡某損壞公共園林綠地的違法行為在這三部法規(guī)之間均應(yīng)適用《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》。

3、適用法律規(guī)范作出行政處罰決定應(yīng)符合合理行政原則

損壞物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的公共園林綠地影響的合法權(quán)益主體范圍僅限于服務(wù)區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主，但損壞廣義的園林綠地影響的合法權(quán)益主體可能不特定，且范圍更廣，還可能影響市容市貌、引發(fā)安全問(wèn)題等，其違法后果相對(duì)要嚴(yán)重一些。因此，將前者單列出來(lái)給予相對(duì)較輕的處罰，也符合合理行政的原則。

綜上，本案應(yīng)適用《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》第一百零二條第一項(xiàng)的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人胡某進(jìn)行罰款處罰。

三、結(jié)語(yǔ)

對(duì)《行政處罰法》第二十九條“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！钡慕庾x，不僅需要文義解釋?zhuān)枰Y(jié)合《立法法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行體系解釋?zhuān)苊獠划?dāng)擴(kuò)大其適用范圍，進(jìn)而避免位階沖突等問(wèn)題。

 （作者單位：黃甫菊 成都市溫江區(qū)綜合執(zhí)法局    指導(dǎo)老師；楊華建 成都市城市管理行政執(zhí)法總隊(duì)）

[] 《物業(yè)管理?xiàng)l例》，國(guó)務(wù)院令第698號(hào)，2018年3月19日起施行

第五十條第一款　業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得擅自占用、挖掘物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的道路、場(chǎng)地，損害業(yè)主的共同利益。

第六十三條　違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，給予警告，并按照本條第二款的規(guī)定處以罰款；所得收益，用于物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)，剩余部分按照業(yè)主大會(huì)的決定使用：

……

（二）擅自占用、挖掘物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)道路、場(chǎng)地，損害業(yè)主共同利益的；

……

個(gè)人有前款規(guī)定行為之一的，處1000元以上1萬(wàn)元以下的罰款；單位有前款規(guī)定行為之一的，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。

[] 《城市綠化條例》，國(guó)務(wù)院令第676號(hào)，2017年3月1日起施行

第二條　本條例適用于在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)種植和養(yǎng)護(hù)樹(shù)木花草等城市綠化的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理。

第二十條第一款　任何單位和個(gè)人都不得損壞城市樹(shù)木花草和綠化設(shè)施。

第二十六條　違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由城市人民政府城市綠化行政主管部門(mén)或者其授權(quán)的單位責(zé)令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任；應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

(一)損壞城市樹(shù)木花草的；

……

[] 《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》，四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第92號(hào)，2022年5月1日起施行

第七十四條第三項(xiàng)　物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)禁止下列行為：

……

　?。ㄈ┣终?、損壞樓道、公共園林綠地等物業(yè)共有部分；

……

第一百零二條第一項(xiàng) 物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)有下列行為之一的，物業(yè)服務(wù)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取合理措施制止，拒不改正的，物業(yè)服務(wù)人應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告并協(xié)助處理，有關(guān)部門(mén)按照下列規(guī)定予以處罰：（一）違反本條例第七十四條第三項(xiàng)規(guī)定，侵占、損壞樓道、公共園林綠地等物業(yè)共有部分的，由縣（市、區(qū)）人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)責(zé)令限期改正，恢復(fù)原狀，給予警告；對(duì)個(gè)人可處一千元以上一萬(wàn)元以下罰款，對(duì)單位可處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款。

[] 《四川省城市園林綠化條例》，四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第11號(hào)，2018年7月26日起施行

第三條　本條例所稱城市園林綠地，包括以下六類(lèi)：

（一）公共綠地，指常年開(kāi)放供公眾游憩觀賞的各類(lèi)公園和街頭綠地；

（二）單位附屬綠地，指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)、事業(yè)單位的綠化用地；

（三）居住區(qū)綠地，指居住區(qū)內(nèi)的綠化用地；

（四）生產(chǎn)綠地，指為城市綠化生產(chǎn)苗木、苗坪、花卉和種子的苗圃等綠化用地；

（五）防護(hù)綠地，指專(zhuān)用于隔離、衛(wèi)生、環(huán)保、安全等防護(hù)目的林帶用地和綠地；

（六）風(fēng)景林地，指城市內(nèi)依托自然地貌，美化和改善環(huán)境的林地。

第二十九條　任何單位和個(gè)人，不得改變城市園林綠化規(guī)劃用地性質(zhì)或者破壞綠化規(guī)劃用地的地形、地貌、水體和植被。確需改變城市園林綠地使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市園林綠化行政主管部門(mén)審查，報(bào)同級(jí)城市人民政府批準(zhǔn)，并依法向土地管理部門(mén)辦理用地手續(xù)，同時(shí)補(bǔ)償同等面積的園林綠地。

第三十一條第一款　任何單位和個(gè)人，不得損壞城市樹(shù)竹花草和園林綠化設(shè)施。

第四十條第一款　擅自砍伐、損壞城市樹(shù)竹花草或者損毀城市園林綠地的，由城市園林綠化行政主管部門(mén)或者其授權(quán)單位責(zé)令改正、賠償損失，可以并處賠償金額二倍以下的罰款。

[] 《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》，四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第47號(hào)，2019年11月28日起施行

第二十五條第一款　城鎮(zhèn)園林綠地建設(shè)應(yīng)當(dāng)具有市容美化、防災(zāi)避險(xiǎn)功能，應(yīng)當(dāng)定期維護(hù)，保持整潔美觀，禁止侵占、毀損、圍擋園林綠地。

第六十六條 違反本條例第二十五條第一款規(guī)定，侵占、毀損、圍擋園林綠地的，或者違反本條例第五十五條規(guī)定損毀、盜竊、占用相關(guān)設(shè)施設(shè)備，擅自關(guān)閉、拆除、遷移或者改變用途的，責(zé)令限期改正，并處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款，依法承擔(dān)相應(yīng)民事賠償責(zé)任；違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的，由公安機(jī)關(guān)予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

[] 《成都市園林綠化條例》，成都市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告，2020年1月1日起施行

第二條  本條例適用于本市城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的園林綠化及其監(jiān)督管理活動(dòng)。

前款所稱園林綠化，是指在建設(shè)用地上植樹(shù)、種草、栽花、育苗以及興建和管理保護(hù)園林綠地的活動(dòng)。

本市行政區(qū)域內(nèi)古樹(shù)名木以及公路用地上樹(shù)木的保護(hù)管理，按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

第二十五條第一款  禁止擅自占用園林綠地；禁止破壞園林綠地范圍內(nèi)的地形地貌、水體和植被。

第三十三條第二款 違反本條例第二十五條第一款規(guī)定，擅自占用園林綠地的，由城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令改正，限期退還，恢復(fù)原狀，賠償損失，并處賠償金額一倍以上三倍以下的罰款；破壞園林綠地范圍內(nèi)的地形地貌、水體和植被的，由城市管理綜合行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令賠償損失，并處五千元以上一萬(wàn)元以下的罰款。